• Indeks
• Uvod
  • Izrazi zahvalnosti
  • Cilj, obim i struktura
  • Opšti zaključci i predloženi prioriteti
• Spoljašnji učinak: Efikasnost i delotvornost pravosudnih usluga
  • Sudovi
  • Javna tužilaštva
  • Kvalitet pruženih usluga u pravosuđu
  • Pristup uslugama pravosuđa
  • Unapređenje integriteta pravosudnog sistema Srbije
• Procena spoljašnjeg učinka
  • Upravljanje i strateško rukovođenje
  • Upravljanje ljudskim resursima
  • Upravljanje finansijskim resursima
  • Upravljanje IKT sistemom

Upravljanje i strateško rukovođenje

1. Analiza prepoznaje da pravosuđe Srbije zahteva upravljanje i rukovođenje radi nadzora nad učinkom i poboljšanjem planova, a kako bi se osiguralo delotvorno korišćenje finansijskih i drugih resursa. Kao što je bio slučaj u Funkcionalnoj analizi iz 2014. godine, ova analiza koristi termine „upravljanje“ i „rukovođenje“ koji obuhvataju povezane, ali donekle različite funkcije:
   1. Upravljanje: donošenje odluka na najvišem nivou za definisanje politika, smernica, pravila, ciljeva i planova i
   2. Rukovođenje: sprovođenje odluka u svakodnevnom radu institucije i obezbeđivanje informacija i analiza za podršku odlučivanja upravnih tela.¹

Glavni nalazi ↩︎

2. Odlaganje ustavnih promena uticalo je na tempo reforme organa upravljanja. Produženo kašnjenje ustavnih i zakonodavnih reformi upravljanja i rukovođenja sistemom usporila su napore pravosuđa da unapredi svoj rad do početka 2022. godine, kada su u Narodnoj skupštini usvojene promene Ustava. Srbija je u Nacionalnoj strategiji reforme pravosuđa za period od 2013. do 2018. godine formalno prepoznala potrebu za ustavnim i zakonodavnim promenama u cilju jačanja nezavisnosti pravosuđa, smanjenja mogućnosti za neprimereni uticaj, transparentnijeg rada sistema, poboljšanja efikasnosti obrade predmeta i efikasnije upotrebe finansijskih, IKT i fizičkih resursa sistema. Planirane ustavne i zakonodavne promene trebalo je da budu završene 2017. godine.² Međutim, većina ovih mera usvojena je tek u promenama Ustava u februaru 2022. godine, pri čemu će zakoni za sprovođenje ovih izmena biti usvojeni do kraja marta 2023. godine, a podzakonski akti do kraja 2023. godine.
3. Iako se ustavne promene razmatraju već nekoliko godina, institucije upravljanja tek treba da razviju pravila, politike i procedure neophodne za sprovođenje ustavnih i zakonodavnih promena. U aprilu 2022. godine, Ministarstvo pravde imenovalo je radne grupe za reviziju zakona potrebnih za postizanje planiranog usklađivanja sa izmenjenim Ustavom.
4. Nekoliko različitih institucija i dalje je odgovorno za upravljanje pravosudnim sistemom prema poslednjim ustavnim promenama, što komplikuje upravljanje. To uključuje Vrhovni kasacioni sud (VKS), Visoki savet sudstva (VSS) i MP za sudove; Republičko javno tužilaštvo (RJT), Državno veće tužilaca (DVT) i MP za tužilački sistem i javna tužilaštva (JT); i Javnobeležničku komoru i Komoru javnih izvršitelja uz MP za te profesije.
5. U martu 2022. godine ostalo je nekoliko ključnih oblasti u kojima su odgovornosti sistema i dalje u sukobu i/ili se preklapaju. To je uključivalo pripremu i izvršenje budžeta pravosuđa i upravljanje ljudskim resursima u smislu sudija i sudskog osoblja (podeljene nadležnosti između MP, Saveta i Veća, sa dvorstrukim izveštavanjem sudova o svom radu VKS-u i VSS-u). Ovo preklapanje u nadležnostima znači da MP, VSS, VKS i DVT i dalje dele odgovornosti za uspostavljanje i sprovođenje značajnih politika u vezi sa resursima i radom suda. Nedostatak prihvatanja odgovornosti za sprovođenje među onima koji su odgovorni za sprovođenje određenih reformi ugrozio je uspeh reformi.
6. Administrativne kancelarije VSS-a i DVT-a imaju ograničene kapacitete u pogledu razvoja politike i kreiranja i implementacije politika. Kao rezultat toga, trpi planiranje upravljanja ljudskim resursima (ULJR) i profesionalni razvoj sudija i tužilaca, koji se smatra ključnim odgovornostima Veća i Saveta. Umesto toga, primarne odgovornosti administrativnih kancelarija i dalje su vođenje registara sudija i tužilacac i pružanje administrativne podrške Savetu i Veću i njihovim stalnim i privremenim telima.
7. Sa ukupno 131 zaposlenim, čini se da MP nema dovoljno zaposlenih, imajući u vidu ambiciozne planove definisane različitim strateškim dokumentima. Čini se da sadašnji broj zaposlenih nije dovoljan da ispuni sve zadatke predviđene Akcionim planom za Poglavlja 23 i 24, Strategijom razvoja pravosuđa (2020-2025), Strategijom ljudskih resursa u pravosuđu (2022-2026) i Strategije razvoja IKT-a pravosuđa (2022 -2027).
8. Nakon dve sveobuhvatne promene u pravosudnoj mreži (2010. i 2014. godine), organizacija sudova i javnih tužilaštava širom zemlje bila je relativno stabilna tokom protekle decenije. Sve buduće promene treba da se sprovedu pažljivo i postepeno na osnovu procena zasnovanih na podacima.
9. Rukovođenje suvodima i JT suočava se sa brojnim izazovima, posebno sa preopterećenjem predsednika suda i javnih tužilaca administrativnim poslovima koji bi mogli biti delegirani. Ovo negativno utiče na njihovu sposobnost da ispune svoju stratešku ulogu organizovanja svojih institucija za rad na najvišem mogućem nivou i obavljanja poslova za koje su samo oni nadležni (npr. odlučivanje po zahtevima za izuzeće sudija). Predsednici sudova i javni tužioci previše vremena izdvajaju za direktnu organizaciju rada, raspodelu zadataka i praćenje izvršenja u sudovima/JT, umesto da tim zadacima rukovode preko drugih zaposlenih.
10. Sistemski napori da se proceni unutrašnja organizacija sudova i tužilaštava u cilju povećanja produktivnosti i učinka do sada su bili prilično ograničeni. Administrativne kancelarije VSS-a i DVT-a trenutno nemaju kadrovske ni tehničke kapacitete da se bave pitanjima unutrašnje organizacije pojedinačnih sudova/JT i pružanja sudskih usluga. Takođe se ne obraća dovoljna pažnja na organizacione inovacije koje bi mogle povećati efikasnost rada sudova/JT.
11. Opterećenje među sudijama i javnim tužiocima nije ravnomerno raspoređeno. U osnovnim i višim sudovima opšte nadležnosti i privrednim sudovima u decembru 2021. godine uvedena je metodologija ponderisanja predmeta. Ostaje da se vidi kako će to uticati na ujednačavanje obima posla.
12. Celokupan proces planiranja i upravljanja resursima podrivaju kontinuirane i sveobuhvatne promene politika u pravosuđu tokom protekle decenije i visok nivo neizvesnosti koji je usledio. Čitav pravosudni sistem trpi stalne promene, sa nizom reformi politika koje se paralelno odvijaju iz godine u godinu.
13. Čini se da je strateški Okvir za reformu pravosuđa detaljno opisan u mnoštvu dokumenata, a njegov značaj i koristi nisu jasno saopšteni javnosti. Trenutni strateški Okvir podrazumeva nekoliko dokumenata: Strategija razvoja pravosuđa 2020-2025, sa Akcionim planom za 2022-2025; Strategija za IKT u pravosuđu 2022-2027; Strategija ljudskih resursa u pravosuđu 2022-2026; i Akcioni plan za Poglavlje 23. Ciljevi i mere predviđeni ovim dokumentima nisu uvek u potpunosti usklađeni. Akcioni plan za Poglavlje 23 je krovni dokument politike, ali nije ažuriran, a neki od njegovih rokova nisu usklađeni sa Akcionim planom sa sprovođenje Strategije razvoja pravosuđa 2022-2025. Regionalna anketa o pravosuđu koju je Svetska banka sprovela 2020. godine otkriva nedostatke u komunikaciji o strateškim ciljevima i postignutim rezultatima.

Struktura i ovlašćenja organa upravljanja i rukovođenja ↩︎

14. Savet i Veće su od 2014. godine sproveli značajne mere za upravljanje ljudskim resursima za sudije i tužioce. Savet i Veće su aktivni u izboru, imenovanju i stručnom usavršavanju nosilaca pravosudnih funkcija, kao što je prikazano u Tabeli 1 u nastavku. Oni su takođe preuzeli odgovornost za mnoga etička i disciplinska pitanja relevantna za sudije i tužioce, o čemu će biti više reči kasnije.
15. Iako je Strategija ljudskih resursa u pravosuđu usvojena u decembru 2021. godine,³ uticaj na sistem još nije ostvaren. Sistem upravljanja ljudskim resursima u analiziranom periodu još uvek nije bio u potpunosti zasnovan na zaslugama,⁴ kako to zahteva Akcioni plan za implementaciju Pogavlja 23.

Tabela 1: Nadležnosti VSS u odnosu na sudove

Tabela 2: Nadležnosti DVT-a u odnosu na JT

16. VSS i DVT i dalje nemaju ovlašćenja nad budžetom pravosuđa. Iako su odgovorni za budžet za sudije i javne tužioce i za operativne troškove sudova i javnih tužilaštava, VSS i DVT nemaju ovlašćenja da određuju niti su odgovorni za upravljanje velikom većinom sredstava za sudove i tužioce, odnosno za adminnistrativno osoblje sudova i JT. Pored toga, kapitalne investicije u pravosuđu ostaju u nadležnosti MP. VSS i DVT pripremaju i predlažu sopstvene budžete, o kojima zatim direktno pregovaraju sa Ministarstvom finansija, a koje odobrava Narodna skupština kao deo republičkog budžeta. Čak i u tom kontekstu, VSS i DVT su, međutim, u relativnoj slaboj pregovaračkoj poziciji, jer nisu deo vlade, a ponekad čak i konkurišu za sredstva sa MP.
17. Odlukom Ustavnog suda iz 2018. godine blokiran je planirani prenos pune nadležnosti za budžet pravosuđa sa Ministarstva pravde na VSS i DVT, kako je bilo predviđeno Nacionalnom strategijom reforme pravosuđa iz 2013. godine i Akcionim planom za Poglavlje 23.⁵ Istom odlukom blokiran je i planirani prenos nadležnosti za praćenje sprovođenja Sudskog poslovnika i Pravilnika o upravi u javnim tužilaštvima sa MP na VSS i DVT. Revizija Zakoa o javnom tužilaštvu, kojom je trebalo da budu prenete budžetske nadležnosti sa MP na DVT, takođe je odložena⁶, a zatim obustavljena odlukom Ustavnog suda.
18. Ovlašćenja VSS-a i DVT-a u vezi sa budžetskim pitanjima trenutno su, prema predloženim izmenama, ograničenija od onoga što se zahteva u evropskim i međunarodnim standardima, a čini se da će za sada tako i ostati. Nadležnost VSS-a i DVT-a za budžetska pitanja prema izmenama predviđa da VSS i DVT pripremi deo predloga budžeta za rad sudova ili JT „u nadležnosti Saveta i Veća“. Ukoliko ne dođe do daljih izmena, Savet i Veće bi i dalje bili odgovorni samo za budžet nosilaca pravosudnih funkcija, ali ne i za budžet njihovog administrativnog osoblja.⁷ Novi normativni Okvir bi trebalo da obezbedi da Savet i Veće utvrđuju opšte politike unutrašnje organizacije sudova i javnih tužilaštava, a Savet bi trebalo da prati sprovođenje Sudskog poslovnika.
19. Podela odgovornosti za premeštanje tužilaca između tužilaštava i određivanje ukupnog broja tužilaca u svakom tužilaštvu mogla bi da se iskoristi za podvrgavanje tužilaca političkom uticaju. Dok su i DVT i RJT ovlašćeni da premeštaju tužioce u druga tužilaštva, DVT to može da uradi samo kada je prvobitno tužilaštvo ukinuto. RJT ima ovlašćenje da premesti tužioca u drugo tužilaštvo bez saglasnosti DVT-a u bilo kom trenutku, što pruža mogućnost za podrivanje samostalnost tužioca. Na primer, RJT je 2017. godine privremeno premestilo jedan broj zamenika javnih tužilaca u novoformirana posebna odeljenja za suzbijanje korupcije u JT bez ikakvih konsultacija sa DVT; ovo je bilo u suprotnosti sa ovlašćenjima DVT-a da upravlja sistemom JT i rukovodi ljudskim resursima.⁸ Nadležnost za određivanje broja tužilaca i njihovih zamenika u svakom JT je takođe podeljena, u ovom slučaju između tri organa: RJT je odgovorno za analizu obima posla svakog JT, DVT procenjuje potreban broj tužilaca po JT, dok MP ima konačnu reč u određivanju broja tužilaca u svakom JT.
20. Neke podeljene nadležnosti u sistemu – posebno u oblastima inicijalnog imenovanja i razrešenja sudija i zamenika tužilaca – mogle bi da se ublaže usvajanjem ustavnih promena. Ustavne promene ovlašćuju VSS da imenuje i razrešava sudije, uključujući predsedike sudova i predsednika Vrhovnog kasacionog suda, što je trenutno van nadležnosti VSS. Na sličan način, izmene Ustava bi dodale imenovanje i razrešenje javnih tužilaca trenutnim nadležnostima DVT-a kada je reč o imenovanju i razrešenju zamenika javnih tužilaca. Usvojenim izmenama ukidaju se i trogodišnji probni rok za zamenike tužioca i sudije, što bi takođe bio pozitivan pomak.⁹

Sastav Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca ↩︎

21. Korisne Ustavne promene koje se odnose na sastav VSS-a i DVT-a usvojeni su u februaru 2022. godine nakon nekoliko godina javnih rasprava i konsultacija. Ustavne promene isključuju izvršnu vlast iz članstva u VSS po službenoj dužnosti, kako bi se zadovoljile zabrinutosti koje je izrazi CCJE.¹⁰ Novi sastav VSS-a ima 11 članova: šest sudija koje biraju kolege, četiri istaknuta pravnika izabrana dvotrećinskom većinom Narodne skupštine i predsednika Vrhovnog kasacionog suda.¹¹ Narodna skupština više ne imenuje sudije i javne tužioce u Savet, odnosno Veće, za šta se mnogi posmatrači nadaju da će umanjiti mogućnosti političkog uticaja na njihov rad. Ukoliko Narodna skupština nema kvalifikovanu većinu glasova za nesudijske članove, te članove bira posebna komisija sastavljena od predsednika Ustavnog suda, predsednika Vrhovnog suda, republičkog javnog tužioca, zaštitnika građana (ombudsmana) i predsednika Narodne skupštine.
22. Pored toga, amandmanima se Državno veće tužilaca preimenuje u Visoki savet tužilaca, a ministar pravde ostaje član Saveta koji i dalje ima 11 članova. Od 11 članova, pet članova se bira iz redova javnih tužilaca, a biraju ih njihove kolege, dok bi četiri istaknuta pravnika birala dvotrećinska kvalifikovana većina. Narodne skupštine, a vrhovni javni tužilac Srbije i ministar pravde su članovi po službenoj dužnosti. Ukoliko ne postoji kvalifikovana većina za imenovanje članova oji nisu tužioci, biraće ih ista petočlana komisija kao i za VSS.
23. Savet i Veće su u proteklih nekoliko godina formirali stalna radna tela za vršenje svojih nadležnosti. Tela koje je formirao Visoki savet sudstva su Komisija za vrednovanje rada sudija i predsednika sudova, Izborna komisija i disciplinski organi (sa disciplinskim tužiocem i disciplinskom komisijom).¹² Pored toga, VSS je 2018. godine formirao Etički odbor kao povremeno radno telo nadležno za etička pitanja, koje je izmenama Zakona o Visokom savetu sudstva iz 2021. godine postalo stalno telo.¹³ Pored stalnih tela uređnih Zakonom o Visokom savetu sudstva, podzakonskim aktima obrazovana je kao stalno radno telo i Komisija za odlučivanje o prigovoru na rešenje o oceni sudijskog pomoćnika.¹⁴ DVT je takođe formiralo privremena radna tela, kao što su Etički odbor, Radna grupa za praćenje sprovođenja pravosudnog zakonodavstva i radna grupa za program obuke.

Kapaciteti Saveta i Veća za upravljanje i transparentnost njihovog rada ↩︎

24. Veštine koje su ključne za strateški razvoj pravosudnog sistema, kao što su strateško planiranje, analiza politike, organizaciona procena i savetodavne usluge za upravljanje sudovima i tužilaštvima, nedostaju u Savetu i Veću. Ni VSS ni DVT nemaju dovoljno radnih mesta opredeljenih za analitičke poslove. Većina analitičkih radnih mesta koja postoje fokusiraju se na budžetska pitanja.¹⁵ Program obuke VSS za period od 2015-2018. godine fokusirao se na tehničke kompetencije zaposlenih u VSS-u, a bio je određeni broj obuka organizovanih na temu strateškog upravljanja.
25. Administrativne kancelarije Saveta i Veća još uvek nisu u potpunosti kadrovski popunjene. U 2021. godini Administrativna kancelarija VSS-a je popunila 43 od planiranih 60 radnih mesta¹⁶, dok je Sekretarijat DVT-a popunio 20 od 28 planiranih radnih mesta. Povezano pitanje je nedostatak prostora za dodatne kadrove koji su potrebni Savetu i Veću. Organizaciona šema Administrativnih kancelarija VSS-a i DVT-a prikazana je na Slici 1 i Slici 2 u nastavku.

Slika 1: Organizaciona struktura Visokog saveta sudstva

Slika 2: Organizaciona struktura Državnog veća tužilaca

26. Ostvaren je značajan napredak u institucionalnom kapacitetu Saveta i Veća za smanjenje političkog protiska na pravosuđe, posebno unutar DVT-a, ali su i dalje prisutni značajni nedostaci. DVT je 2017. godine pripremila razrađeniji mehanizam za ad hoc i redovno odgovaranje u slučajevima navodnog političkog mešanja¹⁷ uspostavljanjem funkcije Poverenika za samostalnost. Poverenik je nadležan za preduzimanje radnji po pojedinačni pritužbama zamenika tužilaca i obradio je više od 40 pojedinačnih pritužbi od 2017. do 2020. godine.¹⁸ Pored toga, Poverenik za samostalnost može da deluje po sopstvenom nahođenju, u skladu sa najboljom međunarodnom praksom. Uspostavljanje i rad Poverenika za samostalnost pozitivno su ocenili Savet Evrope i GREKO.¹⁹ Međutim, nije postojala adekvatna institucionalna struktura koja bi obezbedila održivost ovog mehanizma, a mesto Poverenika je bilo upražnjeno više od godinu dana, od isteka mandata u aprilu 2020. do aprila 2021. godine, kada je imenovan novi Poverenik.²⁰ U 2016. godini, u skladu sa Akcionom planom za Pogavlje 23,²¹ VSS je izmenio svoja proceduralna pravila kako bi poboljšao svoje kapacictete da istražuje slučajeve navodnog političkog mešanja u pravosuđe, na zahtev sudija. Međutim, postupak je korišćen samo u veoma ograničenom broju slučajeva. Do aprila 2021. godine nije postojao mehanizam koji bi omogućio da VSS samostalno pokrene istragu, ali poslednjim izmenama Poslovnika o radu Visokog saveta sudstva uvedena je i ova mogućnost.²²
27. Transparentnost rada Saveta i Veća donekle je poboljšana u skladu sa zahtevima Akiconog plana za Poglavlje 23. Izmenama zakona o VSS-a i DVT-a iz decembra 2015. godine precizirani su uslovi pod kojima su sednice VSS-a i DVT-a otvorene za javnost i zahtevaju da odluke i godišnji izveštaji o radu Saveta i Veća budu obrazloženi i dostupnim na njihovim internet stranicama.²³ Štaviše, poslovnici o radu Saveta i Veća zahtevaju od njih da koriste različite načine za informisanje javnosti o zaključcima donetim po pritužbama o navodnom političkom mešanju u radu pravosuđa. Pored toga, Poslovnikom o radu DVT-a je predviđeno da njeni opšti akti budu dostupni na internet stranici Veća i u službenom glasilu. I Savet i Veće imaju komunikacione strategije.²⁴ Uprkos ovim naporima, i dalje postoje praznine u transparentnosti Saveta i Veća, uključujući nedostatak detaljnih objašnjenja o unapređenjima i imenovanjima nosilaca pravosudnih funkcija.²⁵

Kapaciteti Ministarstva pravde ↩︎

28. MP ima centralnu ulogu u sprovođenju Akcionog plana i uspešnom okončanju pregovora o Poglavlju 23. Kao vođa Pregovaračke grupe za Poglavlje 23, MP mora da obezbedi funkcionisanje celog „lanca isporuke“ planiranja, prilagođavanja i upravljanja promenama od Akcionog plana do završetka potpoglavlja i eventualno Poglavlja 23. MP je pripremilo Akcioni plan, a Savetu i Veću je pružilo administrativnu i tehničku podršku za sprovođenje Akcionog plana za Poglavlje 23.
29. MP i dalje nema dovoljno zaposlenih u odnosu na svoje nadležnosti za sprovođenje Akcionog plana i drugih strateških dokumenata. Ovo pitanje prisutno je od Funkcionalne analize iz 2014. godine. Postoji jaz u analitičkim kapacitetima MP za prikupljanje podataka, praćenje i vrednovanje rezultata, kao i za izveštavanje o sprovođenju Akcionog plana za Poglavlje 23. MP je u januaru 2022. godine imalo samo 131 stalno zaposlenog (116 državnih službenika, 12 nameštenika i tri funkcionera), dok je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji odobreno 170 radnih mesta (148 državnih službenika, 19 nameštenika i tri funkcionera).²⁶ Broj privremenih konsultanata u MP takođe je smanjen sa 10 na tri u 2020. godini, zbog smanjenog finansiranja.
30. Nekoliko sektora MP trebalo je da ojača svoje kapacitete za nastavak reformi i efikasno vođenje pregovaračkih procesa i to Sektor za normativne poslove, odgovoran za usklađivanje zakonodavstva Srbije sa pravnim tekovinama EU i procenu uticaja predloženih zakonskih promena; Sektor za evropske integracije i međunarodne projekte, glavno telo MP za strateško planiranje i pružanje administrativne podrške Pregovaračkoj grupi za Poglavlje 23; Sektor za pravosuđe, nadležan za javne beležnike, medijatore i javne izvršitelje i sistem pravne pomoći; i Sektor za materijalno-finansijske poslove sa odgovornostima koje uključuju poboljšanje sudske infrastrukture. Projekat koji finansira EU trenutno pruža pravovremenu i korisnu podršku za izgradnju kapaciteta svim sektorima MP.²⁷ Međutim, projekat se završava do sredine 2022. godine, kada će MP biti fokusirano na sprovođenje nekoliko zadataka: izmenu paketa pravosudnih zakona kako bi se uskladili za promenama Ustava, primena nove metodologije pristupanja i izveštavanje o implementaciji Poglavlja 23 na osnovu prelaznih merila.

Slika 3: Organizaciona šema Ministarstva pravde

Kapaciteti MP za rukovođenje sudovima i javnim tužilaštvima ↩︎

31. Predsednici sudova i javni tužioci imaju značajne i opterećujuće odgovornosti rukovođenja na srednjem nivou; naročito u većim sudovima i JT, nedostatak dovoljno kadrova za podršku na visokom nivou podriva sposobnost predsednika sudova i javnih tužilaca da se usredsrede na šire strateško upravljanje. Predsednici sudova tradicionalno upravljaju i nadgledaju svoje sudove i hijerarhijski niže sudove. Zakon o javnom tužilaštvu ovlašćuje javne tužioce da upravljaju svakim JT, sa odgovornošću za pravilan i blagovremen rad JT.²⁸ Javni tužioci su odgovorni za vođenje predmeta; organizovanje unutrašnjeg rada; razmatranje žalbi i predstavki; vođenje statistike; izradu izveštaja; i upravljanje finansijama i materijalima. Oni se bave pritužbama stranaka u postupku i zahtevima stranaka za ubrzanje rada u određenim predmetima. Javni tužioci su takođe odgovorni za određena pitanja upravljanja ljudskim resursima i finansijama (npr. zahtevi za godišnji odmor zaposlenih, izdavanje naloga za plaćanje, itd.).
32. Učinak predsednika sudova i javnih tužilaca varirao je tokom analiziranog perioda. Čini se da je snažan učinak zasnovan na individualnom entuzijazmu. Neki predsednici sudova su koristili proaktivne procedure upravljanja, definišući jasna očekivanja za učinak svojih sudija i zaposlenih.²⁹ Održan je veoma mali broj obuka, a prilike da se predsednici osnovnih sudova sastanu i razmene iskustva bile su retke.
33. Više od jedne trećine tužilaca koji su na čelu javnih tužilaštava su „vršioci funkcije“ javnih tužilaca i nisu formalno imenovani na funkciju. S obzirom na obimne odgovornosti svakog javnog tužioca za rad svakog tužilaštva, ovakva praksa bila je štetna za funkcionisanje sistema u celini, kao i za pojedinačna tužilaštva. U 2021 godini, od 90 JT bilo je 27 vršilaca dužnosti javnih tužilaca, od kojih su 11 bili rukovodioci tužilaštava.³⁰ Broj imenovanih javnih tužilaca porastao je sa 48 u 2014. godini na 53 u 2015. godini, 56 u 2016. i 59 u 2018. godini, ali je pao na 52 u 2021. godini.
34. Sekretari u većini sudova i JT bili su sudije i tužilački pomoćnici sa skromnim veštinama upravljanja i vrlo malo, ako je uopšte i bilo ikakve, obuke za upravljanje. Nije bilo obrazaca za profile kadrova za sudove i tužilaštva. Sekretari pomažu predsednicima sudova i javnim tužiocima u administrativnim i tehničkim poslovima. Pošto su sekretari uglavnom bili sudije i tužilački pomoćnici, oni su se nadali da će postati sudije i zamenici javnog tužioca, a ne da im karijera bude usmerena na upravljanje sudovima i javnim tužilaštvima.

Rukovođenje novim pravosudnim profesijama u MP ↩︎

35. Tokom protekle decenije, u pravosudnom sistemu Srbije je po prvi put uvedeno nekoliko pravosudnih profesija; implementacija i nadzor su bili efikasni. Javni privatni izvršitelji i njihovi zamenici uvedeni su Zakonom o izvršenju i obezbeđenju 2011. godine,³¹ koji je stupio na snagu 2012. godine, dok su javni beležnici počeli sa radom 1. septembra 2014. godine. Novi Okvir za funkcionisanje sistema medijacije stvoren je u januaru 2015. godine donošenjem Zakona o posredovanju u rešavanju sporova.³² Javni beležnici i izvršitelji su osnovali Javnobeležničku komoru i Komoru javnih izvršitelja, koje su odgovorne za kontrolu kvaliteta javnih beležnika i javnih izvršitelja. Pored ovih takozvanih „novih pravosudnih profesija“, pravosudni sistem prepoznaje i veštake, sudske tumače i prevodioce, koji su tradicionalno deo pravosudnog sistema.³³
36. Ministarstvo pravde ima značajne nadležnosti za rad pravosudnih profesija. Prvo, MP je zaduženo za njihovo imenovanje i razrešenje. Drugo, MP vrši nadzor nad radom izvršitelja i javnih beležnika, kao i nad radom Javnobeležničke komore i Komore javnih izvršitelja. Treće, Ministarstvo je nadležno za donošenje propisa i smernica za zakonito obavljanje pravosudnih profesija. Na primer, MP je donelo Pravilnik o načinu nadzora nad radom javnih beležnika 2017. godine.³⁴ Četvrto, MP vodi evidenciju nosilaca pravosudne profesije, prati sprovođenje relevantnih zakona i priprema godišnje izveštaje o radu javnih izvršitelja, javnih beležnika i medijatora.³⁵ Konačno, MP pruža IT podršku radu novih pravosudnih profesija kroz pravosudnih informacioni sistem (PIS), platformu koja omogućava pristup bazama podataka državnih organa koje su relevantne za njihov rad: Ministarstva unutrašnjih poslova (u pogledu boravišnog statusa državljana Srbije), Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave (koje ima bazu podataka o kadrovskoj evidenciji), Katastra nepokretnosti, Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja i Agencije za privredne registre.
37. Iako je MP preduzelo napore da ojača kapacitete Odeljenja za pravosudne profesije, potrebni su dodatni kapaciteti koji bi omogućili njihovo delotvorno praćenje. U 2016. godini je izmenjen Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji kojim su predviđena dodatna radna mesta za nadzor javnih beležnika i izvršitelja, a Pravilnik iz 2018. godine definisao je osam pozicija.³⁶ Ovaj broj zaposlenih, međutim, je nedovoljan kako bi omogućio nesmetan proces nadzora.
38. Određeni napredak je postignut i u jačanju kapaciteta nosilaca pravosudnih profesija. U skladu sa Akcionim planom za Poglavlje 23, 2015. godine je izmenjen Zakon o Pravosudnoj akademiji kako bi Akademija omogućila stručno usavršavanje javnih beležnika i izvršitelja, na osnovu sporazuma sa njihovim komorama.³⁷ Održana je obuka za javne beležnike, javne izvršitelje, medijatore i sudske veštake, a saradnja navedenih komora, Pravosudne akademije i drugih institucija uspostavljena je donošenjem podzakonskih akata, uključujući i Pravilnik o početnoj obuci kandidata za javne izvršitelje i njihovom usavršavanju, kao i obuci medijatora.³⁸
39. U toku su reformske aktivnosti u pogledu rada pravosudnih profesija. Zakon o izvršenju i obezbeđenju poslednji put je izmenjen 2019. godine³⁹ u cilju uspostavljanja efikasnijeg izvršnog postupka i uvođenja zaštite ugroženih građana.⁴⁰ MP je u procesu revizije zakonskog Okvir a koji se odnosi na veštake, sudske tumače i prevodioce.⁴¹ Propisi koji definišu naknade javnih beležnika menjani su nekoliko puta⁴², a podzakonski akti o praćenju javnobeležničkih funkcija koje sprovodi Ministarstvo pravde menjani su 2020. godine.⁴³ Pored toga, potrebno je izmeniti Zakon o pravosudnom ispitu kako bi se omogućilo polaganje specijalizovanih ispita za nosioce raznih pravosudnih profesija;⁴⁴ međutim, ova reforma je još uvek na čekanju.

Delotvornost upravljanja radom ↩︎

Unutrašnja organizacija sudova i javnih tužilaštava ↩︎

40. Nova mreža sudova opšte nadležnosti počela je sa radom u januaru 2014. godine, kao što je prikazano na Slici 4 u nastavku.

Slika 4: Mreža sudova u Srbiji

41. Organizacija javnih tužilaštava takođe se suštinski promenila tokom protekle decenije. U 2010. godini broj osnovnih javnih tužilaštava smanjen je sa 109 na 34, a prvi put su uvedena i apelaciona JT. Mreža JT je u 2014. godini proširena kako bi povećala broj osnovnih javnih JT sa 34 na 58, uspostavljajući 25 viših JT; mreža je zadržala četiri apelaciona JT.⁴⁵ Postoje i dva JT posebne nadležnosti – jedno za organizovani kriminal i jedno za ratne zločine. Organizacija JT predstavljena je na Slici 5 u nastavku.

Slika 5: Mreža JT u Srbiji

Upravljanje predmetima u radu i opterećenjem ↩︎

42. Funkcionalna analiza iz 2014. godine ukazala je na prilično ograničene sistemske napore da se proceni unutrašnja organizacija sudova i JT u cilju povećanja produktivnosti i učinka. Ovaj nalaz je relevantan do danas Funkcionalna analiza iz 2014. godine takođe je otkrila da broj sudija u istim vrstama sudova nije u korelaciji sa brojem novih predmeta, nerešenih predmeta ili stopama rešenih predmeta. Ovo direktno utiče na efikasnost suda i pristup pravdi. Efekti ovih dispariteta su detaljno razmotretni u poglavlju Efikasnost.
43. Kritičnije pitanje koje treba razmotriti jesu ekstremne razlike u opterećenju između i unutar sudova iste vrste, što predstavlja rizik za kvalitet odluka i primenu principa jednakog pristupa pravdi. Sudije sa velikim opterećenjem su pod stalnim pritiskom da procesuiraju što je moguće više predmeta kako bi smanjili postojeći zaostatak, što može da podstakne davanje prioriteta brzini u odnosu na kvalitet presuda. Istovremeno, građani u sredinama u kojima sudije imaju relativno mali broj predmeta imaju veće šanse da se njihovi predmeti reše u razumnom roku, u poređenju sa građanima čije sudije trpe veće opterećenje.
44. U 2021. godini razvijena je, testirana i uvedena nova formula za ponderisanje predmeta u cilju poboljšanja raspodele posla u svim osnovnim i višim sudovima opšte nadležnosti, kao i privrednim sudovima širom zemlje. AVP sistem je izmenjen u pilot sudovima kako bi se omogućila upotreba metodologije ponderisanja predmeta, koja omogućava elektronsko nasumično dodeljivanje predmeta sa određenom „težinom“ sudijama.⁴⁶
45. Iako metodologija ponderisanja predmeta može poboljšati raspodelu opterećenja unutar određenog suda, ona neće rešiti problem velikih razlika u obimu posla između sudova. Potrebne su sistemske mere za ujednačavanje distribucije predmeta u Okvir u pravosudne mreže, uključujući bolje upravljanje ljudskim resursima (tj. planiranje ljudskih i finansijskih resursa na osnovu opterećenja suda).
46. Sa pozitivne tačke gledišta, postignut je značajan napredak u smanjenju broja zaostalih predmeta, posebno predmeta izvršenja. Zaključeno je skoro milion izvršnih predmeta, navodi se u Godišnjem izveštaju o radu sudova. Projekat unapređenja efikasnosti pravosuđa (JEP) doprineo je 2016. godine smanjenjem broja zaostalih predmeta za 828.248 (sa 1.399.481 na 571.233), što je predstavljalo skoro 60 odsto svih zaostalih predmeta u tim sudovima. Ovaj izuzetan rezultat postignut je zahvaljujući programima Vrhovnog kasacionog suda za smanjenje broja starih predmeta, primeni novog Zakona o izvršenju, angažovanju sudova i intenzivnoj saradnji između projektnog tima Projekta unapređenja efikasnosti pravosuđa (JEP), koji finansira EU, Vrhovnog kasacionog suda i Ministarstva pravde.
47. Izvršni predmeti, međutim, i dalje čine oko jedne trećine svih nerešenih predmeta u sprskom pravosuđu. Na kraju 2019. godine u srpskom pravosuđu bilo je 1.701.312 nerešenih predmeta, od čega su 621.674 bili predmeti izvršenja.
48. Razlike u opterećenju između JT bile su primetne, ali ne toliko značajne kao među sudovima. U 2019. godini najveći obim posla po tužiocu zabeležen je u Osnovnom tužilaštvu u Kuršumliji, sa 562 predmeta po tužiocu, oko četiri puta više nego u Osnovnom tužilaštvu Prijepolje, sa 131 predmetom po tužiocu.
49. Metodologija ponderisanja predmeta za JT je razvijena i dostavljena DVT-u 2015. godine, ali još uvek nije usvojena. Akcioni plan za Poglavlje 23 predviđa razvoj metodologije ponderisanja predmeta za tužilaštva, uzimajući u obzir specifičnosti rada tužilaca. Potrebna je dodatna analiza kako bi se osigurala odgovarajuća težina predmeta.
50. Uprkos nepostojanju metodologije ponderisanja predmeta, članovi DVT-a su izvršili preraspodelu broja tužilačkih mesta u JT kako bi odgovorili na izazove neravnomernog opterećenja.⁴⁷ Ovo je veoma pozitivan pomak, koji pokazuje da metodologija ponderisanja predmeta nije neophodan uslov za obezbeđivanje odgovarajućeg obima posla u pravosudnim institucijama.

Radni procesi i redizajniranje procesa ↩︎

51. Sudovi i JT suočavaju se sa različitim problemima u svom svakodnevnom radu. U nekim sudovima i JT nedostajalo je pomoćno i administrativno osoblje, kao što su daktilografi, što je usporavalo donošenje presuda. Neki sudovi i JT nemaju adekvatan prostor za kancelarije i sudnice, što utiče na vreme suđenja. Na primer, u nekim sudovima odeljenja za izvršenje nisu smeštena u glavnoj zgradi suda, tako da se predmeti moraju premeštati između zgrada u različitim fazama postupka.
52. Tradicionalna specijalizacija sudija u krivičnim i građanskim materijala predstavljala je izazov za efikasnu unutrašnju organizaciju sudova. Tokom pripravničkog staža, sudije obično biraju karijere koje se fokusiraju na krivično ili građansko pravo. Uvođenjem tužilačke istrage 2013. godine, veliki deo posla krivičnih sudija prebačen je na tužioce. Međutim, činilo ses da predsednici sudova nerado raspoređuju sudije krivičare na druge vrste predmeta, što je doprinelo neujednačenom obimu posla o kome je bilo reči u prethodnom odeljku.
53. Ostvaren je samo ograničeni napredak u specijalizaciji posla i pojednostavljenim poslovnim procesima u sudovima i JT. Efikasnost unutrašnje organizacije sudova i javnih tužilaštava u velikoj meri zavisi od upravljačke sposobnosti svakog predsednika suda ili javnog tužioca. Neki sudovi i JT koriste pojednostavljene procese za rešavanje određenih vrsta predmeta, kao što su sporovi male vrednosti, radni sporovi i porodični sporovi. U mnogim sudovima, međutim, proces specijalizacije bio je onemogućen zabranom zapošljavanja u javnom sektoru. Osnivanje posebnih odeljenja za gonjenje određenih vrsta predmeta koji zahtevaju specijalizovane veštine takođe je bilo moguće samo u većim tužilaštvima, na primer, Prvom osnovom javnom tužilaštvu u Beogradu.
54. Takođe je bilo nekoliko uspešnih pokušaja da se pojednostave poslovni procesi, koji su podrazumevali pripremu elektronskih obrazaca za generisanje ponavljajućih odluka, kao što su odluke o izvršenju (pogledajte Okvir 1).

Okvir 1: Primeri pojednostavljivanja poslovnih procesa

55. Osnovni sudovi su podstaknuti da poboljšaju efikasnost i delotvornost kroz inovativne poslovne procese; „Program nagrađivanja sudova“ prepoznaje prvostepene sudove koji su poboljšali efikasnost i produktivnost u procesuiranju predmeta. Program, koji je pokrenuo VKS, podržao je Multidonatorski poverenički fond (MDTF) Svetske banke.

Okvir 2: Inovacije u procesu rada osnovnih sudova koje je nagradio Vrhovni kasacioni sud

56. Lekcije naučene iz ovih inovacija, međutim, nisu sistematski promovisanje niti deljene, što je funkcija koju bi trebalo da obavljaju Savet i Veće.
57. Pozicija „menadžera suda“ ili „upravitelja suda“ je imala pozitivan efekat na upravljanje sudovima, ali se ta pozicija ne koristi u mnogim sudovima. Upravnik suda je najviša vansudska pozicija u sudskom sistemu, odgovorna za upravljanje administracijom i finansijama. Zakonom o uređenju sudova iz 2013. godine foralno je uvedeno radno mesto upravnika suda i kodifikokvane su dužnosti i odgovornosti ovog radnog mesta. Zakonom je propisano da upravnik treba da bude zaposlen u sudovima najvišeg stepena, odnosno u apelacionim sudovima, u sudovima sa 30 i više sudija i kada više sudova deli istu zgradu i objekte. Samo nekoliko sudova zapošljava upravnike sudova. Iako su upravnici sudova u praksi pokazali dobre rezultate, drugi sudovi koji su želeli da uvedu ovu funkciju nisu mogli to da urade nakon što je Vlada Srbije uvela zabranu zapošljavanja u javnom sektoru 2014. godine.
58. Moduli obuke za rukovođenje sudom koje je kreirala Pravosudna akademija i dalje nisu bili obavezni. Pravosudna akademija organizovala je nekoliko obuka kako bi službenici suda stekli efikasne tehnike za upravljanje i organizovanje rada suda. Obuke, koje su razvijene uz pomoć USAID-a, takođe su bile prilika da predsednici sudova razmene informacije i iskustva o njihovim svakodnevnim poslovima rukovođenja sudom. Program obuke za rukovodstvo suda, međutim, ne sprovodi se kontinuirano.

Efikasnost u upravljanju resursima ↩︎

59. Problemi u upravljanju resursima i koordinaciji su i dalje prisutni i proističu iz fragmentiranih nadležnosti između ključnih institucija koje upravljaju sistemom. Podela nadležnosti rezultira je nedostatkom koordinacije u planiranju i upravljanju resursima, ometa efikasnost finansijskog upravljanja i stvara prostor za spoljni politički uticaj.
60. Iako je sprovedena procena pravosudne infrastrukture i IKT-a,⁴⁸ ne postoji sistematsko planiranje ili programiranje za IKT i infrastrukturu. Odluke se i dalje donose ad hoc, dugoročni troškovi rada i održavanja se često zanemaruju, a nema dovoljno obuka za korisnike IKT-a kako bi mogli da izvuku maksimum iz opreme. Ova pitanja su detaljnije razmotrena u poglavlju Upravljanja IKT-om.
61. Jedan od ključnih problema za upravljanje resursima bilo je nepostojanje analize regulatornog uticaja predloženih zakona koji značajno utiču na pravosuđe. Ključni delovi zakona za koje nije bilo dovoljno (ako ih je uopšte bilo) analiza ljudskih i finansijskih resursa neophodnih za njihovu efikasnu primenu obuhvatali su organizaciju mreže sudova, tužilačku istragu i uvođenje posebnih odeljenja za krivično delo korupcije. Ovaj jaz je izazvao ozbiljne poremećaje u sistemu, koji su se uglavnom rešavali (ili ne) po principu „usput ćemo rešiti“. Rizici takvog pristupa najbolje se pokazuju u slučaju tužilačkih istraga, koje su uvedene 2013. godine, a koje nisu praćene adekvatnim ljudskim i finansijskim resursima i dovele su do nagomilavanja zaostalih predmeta i stvaranja docnji.⁴⁹
62. Dok su automatizovani sistemi za statističku analizu poboljšani (pogledajte poglavlje Upravljanje IKT-om), postojeći sistem prikupljanja sudske statistike ne podržava smislene analize učinka ni efikasno planiranje resursa.

Efikasnost u strateškom upravljanju ↩︎

Izrada strategija ↩︎

63. Reforma pravosuđa je jedan od ključnih strateških prioriteta Vlade Srbije u poslednje dve decenije. Prvu Nacionalnu strategiju reforme pravosuđa, sa navedenim ciljem vraćanja poverenja javnosti u pravosudni sistem, Narodna skupština Srbije usvojila je u maju 2006. godine. Srbija je 2013. godine usvojila novu Nacionalnu strategiju reforme pravosuđa (NSRP) za period od 2013-2018, kao i Akcioni plan za njenu primenu. U julu 2020. godine je usvojena nova Strategija razvoja pravosuđa.
64. Ključnu ulogu u izradi strateških dokumenata imalo je Ministarsrtvo pravde. Dokumente su izradile radne grupe uz podršku Ministarstva pravde kao institucije odgovorne za koordinaciju procesa pristupanja EU u Okvir u Poglavlja 23. Sva tri strateška dokumenta su kao prioritete definisala unapređenje kvaliteta, efikasnosti, delotvornosti i pristupačnosti pravosuđa, kao i zaštitu svoje nezavisnosti uz obezbeđivanje funkcionisanja delotvornih mehanizama odgovornosti.
65. Dok je Strategija iz 2006. godine usmerila pažnju na uspostavljanje novog institucionalnog Okvir a, Strategija iz 2013. godine se prvenstveno fokusirala na zakonodavstvo, bez obezbeđivanja delotvorne primene. Strategiju iz 2013. godine pratio je Akcioni plan, koji je zahtevao efikasan organizacioni i menadžerski pristup za implementacijju. Strategija iz 2020. godine usvojena je kako bi se obezbedile dalje reforme pravosuđa u narednom petogodišnjem periodu. Njeni prioriteti ostaju slični prethodnim dokumentima politika: jačanje nezavisnosti pravosuđa i tužilačke samostalnosti; jačanje integriteta nosilaca pravosudnih funkcija; i kvalitet i efikasnost pravosudnog sistema.⁵⁰ Dokument je zasnovan na uputstvima i preporukama koje je izdala Evropska komisija u Izveštaju o skriningu za Poglavlje 23,⁵¹ kao i na prelaznim merilima sadržanim u pregovaračkoj poziciji. Međutim, za ovu Strategiju još uvek nije izrađen Akcioni plan koji propisuje konkretne mere, aktivnosti, rokove, neophodna sredstva i odgovorne institucije zadužene za sprovođenje aktivnosti.
66. Akcioni plan za Poglavlje 23 je sveobuhvatni strateški dokument usvojen u julu 2016. godine kao merilo za otvaranje poglavlja za pregovore u Okvir u Poglavlja 23. Vlada Srbije je 10. jula 2020. godine usvojila revidirani Akcioni plan za ciljem definisanja realnijih ciljeva, pošto EU mnogo veći akcenat stavlja na kvalitet sprovedenih reformi u oblasti vladavine prava.

Sprovođenje planova i merenje napretka ↩︎

67. Sprovođenje NSRP 2013-2018 bilo je otežano zbog kašnjenja i proliferacije dokumenata i tela u oblasti pravosudne reforme. Komisija za sprovođenje Nacionalne strategije reforme pravosuđa, koju predvodi Ministarstvo pravde i sačinjena je od 15 članovi koji predstavljaju sve relevantne institucije zadužene za sprovođenje reforme pravosuđa,⁵² formirana je u septembru 2013. godine kako bi pratila i merila napredak sprovođenja Strategije i pratećeg Akcionog plana. Komisija je u početku organizovala redovne mesečne sastanke, ali se od 2018. godine sastaju samo sporadično, ukupno 3-4 puta godišnje.⁵³
68. Usvajanje Akcionog plana za sprovođenje Poglavlja 23 i formiranje Saveta za sprovođenje Akcionog plana za Poglavlje 23 u decembru 2015. godine⁵⁴ smanjilo je fokus MP na temeljno sprovođenje NSRP.⁵⁵ Revidiranim Akcionim planom za Poglavlje 23 izmenjen je mehanizam praćenja i uvedeno je Koordinaciono telo za sprovođenje Akcionog plana za Poglavlje 23.
69. Izveštaji Komisije za sprovođenje Strategije obično su bili ograničeni na označavanje kvadratića koji se odnose na mere NSRP i nisu uključivali detaljne procene napretka ili nedostatka istih. Nepostojanje centralne statistike za sektor pravosuđa na dan 1. januara 2021. godine i dalje otežava efikasno praćenje i vrednovanje napretka u sektoru.
70. Izveštaji Saveta za sprovođenje Akcionog plana za Poglavlje 23 su detaljniji, ali su ograničeni na preporuke EK iz Izveštaja o skriningu⁵⁶ i opise sprovedenih aktivnosti bez fokusa na ostvareni uticaj. Pored toga, kvalitet izveštaja organizacija civilnog društva o napretku pravosudne reforme je varirao.
71. Struktura za praćenje i evaluaciju sprovođenja Akcionog plana za Poglavlje 23 je toliko složena da može odvratiti pažnju od praćenja tempa reformi u pravosuđu. Složenost sistema otežava onima unutar pravosudnog sistema da budu u toku sa onim što se nadgleda, kao i sa pitanjem ko to nadgleda. Slika u nastavku je pojednostavljen prikaz procesa.

Slika 6: Mehanizam praćenja i evaluacije u skladu sa revidiranim AP za Poglavlje 23

72. Odgovornost za praćenje sprovođenja aktivnosti predviđenih Akcionim planom do jula 2020. godine poverena je nizu subjekata: Savetu za sprovođenje, šefu Pregovaračkog tima za pregovore o pristupanju Srbije Evropskoj uniji, Pregovaračkoj grupi za Poglavlje 23 koje vodi predsednik/šef grupe i Koordinacionom telu za proces pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji,⁵⁷ koji usmeravaju pitanja javne uprave u Okvir u procesa pristupanja.

Okvir 3: Odgovornosti za praćenje sprovođenja Akcionog plana za Poglavlje 23

73. Od srpskih vlasti se takođe zahteva da obezbede praćenje preporuka iz Funkcionalne analize koju je Svetska banka sprovela 2014. godine. Ova obaveza proizilazi iz Zajedničke pregovaračke pozicije, koju su usvojile Vlada Srbije i EU,⁵⁸ a koja uključuje prelazna merila za napredak reformi.

Komunikacija o reformi pravosuđa i podrška procesu ↩︎

74. Zanimljivo je da su zaposleni u sudskoj administraciji najoptimističniji u pogledu pravca reformi (45 odsto veruje da je uticaj pozitivan). Ovaj rezultat se delimično može objasniti prenošenjem nekih njihovih dužnosti na javne beležnike i javne izvršitelje. Percepcija reformi pravosuđa ostale su dosledne među ovim grupama tokom poslednjih 10 godina; ovo nije iznenađujuće, s obzirom da Strategija razvoja pravosuđa od 2020. do 2025. godine⁵⁹ daje prioritet istim oblastima kao i prethodni strateški dokumenti.
75. Najnegativnije mišljenje o dosadašnjim reformama imaju advokati, pri čemu većina njih smatra da reforme ne idu u dobrom pravcu. Više od polovine advokata (54 odsto) smatra da su reforme bile štetne, a samo 21 odsto ih vidi kao pozitivne. Advokati nisu bili sistemski uključeni u konsultacije o reformskom procesu; zapravo, uglavnom su isključeni. Osim toga, advokati nisu bili zadovoljni odlukom da u Poglavlju 3 oni budu uključeni kao pružaoci usluga i da budu izostavljeni iz pregovora za Poglavlje 23.⁶⁰ Advokati su protestovali i zbog uvođenja javnih beležnika tako što su četiri meseca 2014. godine ometali rad pravosuđa. Preovlađujuće mišljenje među advokatima je da je pravosuđe neefikasno, da suđenja traju nepodnošljivo dugo i da je potrebno poboljšati kvalitet suđenja.⁶¹ Oni trenutno takođe izražavaju protivljene najavljenim izmenama i dopunama Zakona o parničnom postupku, tvrdeći da će najavljene izmene smanjiti pristup pravdi.

Slika 7: Građani, privreda, advokati, sudije, tužioci i sudsko osoblje:
Procena uticaja pravosudnih reformi

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu za Srbiju

76. Takođe postoji različita percepcija oblasti sa najvećim uticajem reformi. Građani i privreda prethodnu reformu pravosuđa povezuju sa poboljšanjem kvaliteta rada i usluga, a sekudnarno sa efikasnošću i dostupnošću. Sudije i tužioci smatraju da su reforme najviše uticale na efikasnost, a zatim na kvalitet rada i usluge. Sudsko osoblje smatra da je reforma najviše doprinela kvalitetu rada, efikasnosti, pravičnosti i nepristrasnosti. Advokati smatraju da su reforme najviše pomogle unapređenju dostupnosti, a nakon toga efikasnosti i kvalitetu rada.
77. Građani, privreda i pravosudni profesionalci koriste različite izvore informacija o tekućih reformama pravosuđa; ove izvore je potrebno konsolidovati i učiniti relevantnim za izradu planova diseminacije. Komunikacione strategije aktera u pravosuđu treba da imaju na umu izvore informacija građana i privrede i da ih targetiraju kako bi osigurali bolju svest o reformama pravosuđa i rezultatima. Dok su tradicionalni mediji (naročito TV programi i novine) još uvek u velikoj meri izvor informacija za građane, zvanične internet stranice su popularnije među pravosudnim profesionalcima. Dok su zvanične internet stranice poboljšane (pogledajte poglavlje Upravljanje IKT-om), građani i dalje najčešće dobijaju informacije putem TV programa (60 odsto) i u komunikaciji sa porodicom/prijateljima (45 odsto). Takođe, generacije srednjih godina (34 odsto) i starije generacije (35 odsto) češće od ostalih čitaju novine u svrhe ovakvog informisanja (28 odsti). Nije iznenađujuće da je internet primetno popularniji među mlađim ljudima (18-44 godine). Nezvanične internet stranice i različite portale češće kroiste visokoobrazovani građani (47 odsto), Beograđani (30 odsto) i stanovnici urbanih sredina uopšte (28 odsto) i oni čije su političke opredeljenosti bliže opozicionim strankama (32 odsto). Predstavnici privrede se obično informišu kroz komunikaciju sa kolegama/prijateljima (44 odsto) ili kontaktiranjem advokata (43 odsto), posebno u slučaju većih kompanija. Zvanične internet prezentacije koristi 12 odsto građana i 27 odsto predstavnika privrede.
78. Odnos između pravosuđa i medija i dalje izaziva zabrinutost. Krajem 2018. godine VSS je usvojio komunikacionu strategiju za period 2018-2022. godine sa ciljem unapređenja otvorenosti i proaktivne komunikacije u svim sudovima u Srbiji.⁶² U februaru 2020. godine usvojena je nova medijska strategija koja potvrđuje da je poslednju deceniju obeležio porast tabloidnog sadržaja u kršenju pretpostavke nevinosti.⁶³ Negativan imidž pravosudnog sistema delom je rezultat odsustva javnih informacija koje oslikavaju značaj rada pravosuđa i napora uloženih u sprovođenje pravde.

Preporuke i naredni koraci ↩︎

Preporuka 1: Razviti jasnu zakonsku definiciju strukture upravljanja.

Ciljevi ustavnih promena iz 2022. godine⁶⁴ uključivali su obezbeđivanje jasne definicije strukture upravljanja, organizacije i ciljeva Saveta i Veća i jačanje njihovih upravljačkih kapaciteta za izvršavanje svojih sadašnjih nadležnosti.⁶⁵ Kao deo sprovođenja ovih nedavnih izmena, potreban je novi zakonski paket kako bi se izmenili Zakon o VSS-u, Zakon o DVT-u, Zakon o uređenju sudova, Zakon o javnom tužilaštvu i relevantni podzakonski akti. Ovaj zakonodavni paket treba da obezbedi jasnu podelu odgovornosti i ovlašćenja kako bi se obezbedilo efikasno i delotvorno upravljanje pravosudnim sistemom. Da bi se izbeglo preklapanje, nejasno ili nedosledno zakonodavstvo, biće veoma važno:

• Izmeniti relevantno zakonodavstvo u skladu sa preporukama Venecijanske komisije i CCJE/CCPE kako bi se obezbedila nezavisnost Saveta i Veća i sudova, uključujući imenovanja i unapređenja u Okvir u pravosudnog sistema.⁶⁶ Izmeniti postojeća pravila kojima se svi izborni članovi VSS i DVT odjednom biraju svakih pet godina, zamenjujući ih rotacionim izborima koji pomažu u zadržavanju institucionalne memorije i sprovođenju započetih aktivnosti. (MP, VSS, DVT, Narodna skupština - kratkoročno)
• Razmotriti uvođenje generalnog menadžera, kao rukovodioca Administrativne kancelarije Saveta i Veća koji će obezbediti menadžerski nadzor na osnovu opisa posla koji zahteva prethodno iskustvo u upravljanju i proces zapošljavanja nezavisno od političkog uticaja. (VSS, DVT – srednjoročno)
• Unaprediti kadrovske kapacitete VSS-a i DVT-a angažovanjem viših stručnjaka posebnih profila u Savetu i Veću ovlašćenih da i predlažu pravce i rešenja o politikama iz nadležnosti ovih tela. (VSS, DVT – srednjoročno)

Preporuka 2: Stvoriti funkcije strateškog i operativnog planiranja u pravosuđu.

• Stvoriti stalnu funkciju strateškog i operativnog planiranja u pravosuđu za prikupljanje i analizu podataka i planiranje poboljšanja procesa u skladu sa standardima CCJE da se prikupljanje podataka koristi za vrednovanje pravosuđa u širem kontekstu⁶⁷ i da se nalazi u nezavisnoj instituciji u pravosuđu.⁶⁸ (MP, VSS, DVT – kratkoročno).
• Prilagoditi Okvir rezultata Funkcionalne analize u modernizovanu kontrolnu tabelu (dashboard) u cilju praćenja rezultata sistema, sa malim brojem (maksimalno 10) ključnih pokazatelja učinka koji će najverovatnije dovesti do poboljšanja rezultata. (VKS, RJT, MP – kratkoročno).
• Razmotriti povećanje fokusa na efektivno sprovođenje i realizaciju manjeg broja reformi koje će najverovatnije poboljšati učinak sistema iz perspektive korisnika suda.⁶⁹ Identifikovati merljive ciljeve. Pratiti i dokumentovati rezultate, posebno u pogledu efikasnosti. (MP, VSS, DVT, Komisija – kratkoročno).

Preporuka 3: Povećati kapacitet pravosudnog sektora da analizira obim posla i utvrdi potrebne resurse.

Ojačati kapacitet sektora da sistematski analizira opterećenje sistema i odredi efikasnu kombinaciju resursa za postizanje ciljeva politike. Dodavanje sudija i osoblja radi rešavanja pitanja učinka je neefikasno bez rigoroznije procene potreba sistema.

• Pratiti primenu metodologije ponderisanja predmeta u sudovima. (VSS, VKS – kratkoročno).
• Formirati jedinicu za planiranje, analitiku i statistiku u Okvir u Saveta i Veća, sa kvalifikovanim kadrovima sposobnim da prikupljaju i analiziraju podatke o radu sudova i javnih tužilaštava. Zadužiti ovu jedinicu da preduzme funkcije planiranja ljudskih i finansijskih resursa i analize politike fokusirajući se na ključne oblasti učinka. (VSS, DVT – kratkoročno).
• Precizirati ponderisanje predmeta tokom vremena u cilju stalnog poboljšanja opredeljivanja resursa za zadovoljavanje potreba sistema. (VSS, VKS – srednjoročno/dugoročno).

Preporuka 4: Redizajniranje i racionalizacija administrativnih procesa u sudovima i JT.

Redizajniranje može rezultirati efikasnijim i delotvornijim procesom za korisnike i smanjenim administrativnog opterećenjem za sudije i osoblje bez urušavanja kvaliteta. Jednom kada se uspostavi analitička jedinica, tekući troškovi će biti minimalni.

• Formirati radnu grupu (koju čine stručnjaci za poslovne procese, sudije, javni tužioci i zaposleni u pravosuđu) koja će razmotriti oblasti u kojima bi redizajniranje procesa pružilo najveću korist. (VSS, DVT, sudovi, javna tužilaštva – kratkoročno).
• Omogućiti organizovanje konferencije na kojima bi predsednici sudova mogli da razmene informacije o nedavnim pokušajima unapređenja procesa rada. Osigurati uvođenje najboljih praksi. (VSS, DVT u saradnji sa MP, predsednici sudova za lokalne sastanke – srednjoročno).

Preporuka 5: Širite informacije o rezultatima pravosudnog sistema ciljnoj publici.

Poboljšanje informisanosti javnosti pomoglo bi u povećanju poverenja, borbi protiv negativnih izveštaja o pravosuđu i pokazalo bi poboljšanje u pružanju usluga u skladu sa Poglavljem 23. Godišnji izveštaji VKS su unapređeni, ali pravosuđu još uvek nedostaje javno predstavljanje i distribucija informacija. Jeftini metodi širenja takvih informacija mogu uključivati informacije na internetu, postere i letke u sudovima i JT.

• Priložite tabele koje se mogu preuzeti sa sistemskim podacima uz Godišnji izveštaj, koje zatim mogu biti korisne za analitičare i istraživače. Održavati spisak elektronskih adresa za potrebe češće distribucije informacija o napretku. (VKS, VSS – kratkoročno).
• Obezbediti detaljnije i razložene podatke u godišnjim izveštajima tužilaštava. (RJT – kratkoročno)
• Obezbediti sažetak ažuriranih nedavno sprovedenih reformi i njihovih implikacija na korisnike suda i informisati ciljnu publiku o predloženim reformama jednostavnim jezikom. (MP, Savet i Veće, VKS – srednjoročno).