2021 - Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji
      
Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 
2021 - Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

SPOLJAŠNJI UČINAK: EFIKASNOST I DELOTVORNOST PRAVOSUDNIH USLUGA

Sudovi

Glavni nalazi Potražnja za uslugama pravosuđa (broj predmeta i opterećenost sudova) Pregled poglavlja Uvod Ukupno opterećenje i predmeti u radu Broj predmeta i opterećenje prema vrsti suda Demografske razlike u potražnji Broj pred meta po sudiji Opterećenje Efikasnost u pružanju pravosudnih usluga Pregled poglavlja Rad i produktivnost sudova Delotvorno izvršenje Javni beležnici: Početak koji obećava Proceduralna efikasnost Efikasnost u pružanju administrativnih usluga Uticaj pandemije Kovida-19 na efikasnost sudova Preporuke i naredni koraci

Ovo poglavlje istražuje učinak sudova u Srbiji u pogledu efikasnosti/delotvornosti. Metodologija korišćena u ovom poglavlju odgovara onoj koja je korišćena u Funkcionalnoj analizi pravosuđa u Srbiji iz 2014. godine, a podaci i nalazi Funkcionalne analize pravosuđa u Srbiji iz 2014. godine korišćeni su kao polazna osnova. Podaci u ovom poglavlju su dobijeni od VKS i iz međunarodnih izveštaja, kako je izričito navedeno u datom tekstu. Podaci za 2020. godinu, prikupljeni iz izveštaja VKS-a, ovde se koriste samo za prikazivanje određenih opštih trendova jer je efekat zdravstvene krize izazvane Kovidom-19 učinio 2020. godinu godinom bez presedana i neprikadnom za poređenje sa drugim godinama. Za više informacija pogledajte odeljak „Uticaj pandemije Kovida-19 na efikasnost sudova“ i „Uticaj pandemije Kovida-19 na efikasnost JT u 2020. godini“.

Glavni nalazi ↩︎

  1. Produktivnost sudova u Srbiji je poboljšana u mnogim oblastima u periodu od 2014. do 2019. godine, ali su i dalje postojali aspekti kojima je trebalo posvetiti veliku pažnju. U većini slučajeva savladavanje priliva bilo je iznad 100 procenata i zbog sprovođenja reformi kojima su izvršni predmeti preneti na javne izvršitelje, a ostavinski predmeti na javne beležnike. Međutim, obimno rešavanje predmeta izvršenja dalo je najveći doprinos povoljnim stopama savladavanja priliva; bez njih, ova poboljšanja ne bi bila jednako izuzetna.
  2. Predmeti koje je jedan sud delegirao drugom povećali su očigledan broj predmeta na nacionalnom nivou jer su se pojavljivali u statistici i kao predmeti koji se rešavaju u sudovima u kojima su pokrenuti, ali i kao predmeti registrovani u sudovima u koje su delegirani.70 Ukupan broj delegiranih predmeta vidi se u izveštajima VKS-a, ali izveštaji pojedinačnih sudova ne izveštavaju o tome koliko je predmeta delegirano iz ili u taj sud.
  3. Pravovremenost u obradi predmeta, merena preko CEPEJ pokazatelja vremena potrebnog za rešavanje predmeta, dramatično i kontinuirano se poboljšavala od 2014. do 2019. godine, ali uz značajne varijacije među vrstama predmeta i sudova. Ukupno vreme rešavanja svih sudova u Srbiji je smanjeno sa 580 dana 2014. godine na 267 dana u 2019. godini. Ukupna stopa zagušenosti sudova u Srbiji se značajno poboljšala i pala na 0,73 u 2019. godini.71 Broj nerešenih predmeta smanjen je za više od 40 odsto od 2014. do 2018. godine, odnosno sa 2.849.360 predmeta na kraju 2014. godine na 1.656.645 predmeta na kraju 2019. godine. U 2020. godini ukupno vreme rešavanja predmeta dostiglo je 274 dana, a stepen zagušenosti je blago smanjen na 0.75, dok su sudovi završili godinu sa 1.510.472 nerešena predmeta.
  4. Nacionalni plan za smanjenje broja starih predmeta koji je pokrenut 2014. godine značajno je smanjio ogroman broj nerešenih starih predmeta u sudovima u Srbiji, iako nije dostigao zacrtane ciljeve.72 Na početku je cilj bio da se do kraja 2018. godine smanji zaostatak na 355.000 predmeta, sa 1,7 miliona na kraju 2013. godine. Međutim, 781.000 zaostalih predmeta je još uvek bilo nerešeno na kraju 2018. godine. Strategija je izmenjena 2016. godie kako bi uključila cilj od približno 350.000 nerešenih predmeta do kraja 2020. godine, koji nije ispunjen, prema rečima VKS-a.
  5. Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku možda nije dostigao svoju svrhu. Nema dokaza da je zakon pomogao skraćenje sudskih postupaka, a njegovo sprovođenje zahteva više pravosudnih resursa za utvrđivanje prekršaja i kazni.
  6. Ostvaren je značajan napredak u smanjenju zaostalih predmeta izvršenja u sudovima, ali nije bilo jasno koliko su javni izvršitelji bili efikasni u predmetima koji su započeli kao predmeti izvršenja u sudovima. Koeficijent zagušenosti predmetima izvršenja u osnovnim sudovima poboljšao se sa 4,88 u 2014. godini na 1,47 u 2019. godini, mada su mnogi stari predmeti izvršenja i dalje bili u sudovima 2019. godine, što je poslednja godina za koju su početkom 2021. godine bili dostupni podaci za upoređivanje. Nedostatak delotvornog i blagovremenog izvršenja, posebno za predmete koji se javljaju u velikim sudovima, ostao je jedan od najvećih izazova za sudski sistem u Srbiji.
  7. Prenos administrativnih poslova i ostavinskih predmeta na javne beležnike značajno je smanjio obim posla mnogih sudija, iako su preneseni ostavinski predmeti i dalje bili uključeni u statistiku o broju sudskih predmeta, obima posla i broju rešenih predmeta. Osnovni sudovi su u 2013. godini primili i rešili više od 700.000 predmeta overavanja dokumenata, u poređenju sa otprilike 110.000 u 2019. godini. Takođe, u 2019. godini, 91 odsto od 134.226 novoprimljenih ostavinskih predmeta prebačeno je na javne beležnike, što je povećanje od 38 odsto u odnosu na 2018. godinu. Iako su preneti ostavinski predmeti i dalje bili uključeni u sudsku statistiku, sudovi su imalo malo ili nimalo posla sa njima nakon što su prebačeni73.
  8. Osim za Upravni sud, stope rešavanja prvostepenih predmeta u Srbiji u 2018. godini premašile su stope rešavanja sudova u EU. Savladavanje priliva Upravnog suda za 2018. godinu bilo je znatno niže nego u drugim zemljama, ali je poboljšano 2019. godine.
  9. Iako je broj sudija u sudu faktor efikasnosti suda, nije jedini. Dodatnih osam sudija (petina od ukupnog broja) u 2018. godini nije bilo dovoljno da Upravni sud efikasno rešava povećan broj predmeta i pad stope rešavanja predmeta te godine. Nasuprot tome, Upravni sud je povećao broj rešenih predmeta i savladavanje priliva 2019. godine uprkos tome što je ostao bez sedam sudija (i to samo delimično zbog smanjenja broja novih predmeta).
  10. Broj rešenih predmeta po sudiji pokazao je značajne varijacije tokom vremena i između sudova. Najstabilnije rešavanje predmeta po sudiji zabeleženo je u Apelacionom prekršajnom sudu, dok se u višim i privrednim sudovima broj rešenih predmeta po sudiji kontinuirano povećava. Broj rešenih predmeta po sudiji u Upravnom sudu naglo je opao u 2018. godini, uz oporavak 2019. godine.
  11. Praksa vrednjovanja produktivnosti sudija u Srbiji na osnovu kvota za rešavanje je u suprotnosti sa potrebom rešavanja starijih i složenijih predmeta. Starosna struktura nerešenih predmeta ukazuje na to kako sudovi daju prioritet predmetima za procesuiranje i da li relativno brzo rešavaju značajan broj novih predmeta, dok komplikovanijijj predmeti ostaju u delu nerešenih predmeta koji možda ikada neće biti rešeni.
  12. Prenos nadležnosti istrage sa sudova na tužioce imao je za cilj poboljšanje efikasnosti i objektivnosti sudova. Pošto je tužilaštvima bilo potrebno određeno vreme da sprovedu ovaj prenos nadležnosti, kratkoročni rezultat su bila kašnjenja u rešavanju predmeta od strane sudova.
  13. Sprovođenje ugovora zaostaje za praksom u drugim zemljama.
  14. Postoji prostor za poboljšanje efikasnosti administrativnih zadataka. Anketirani korisnici su ukazali na stalne probleme zbog potrebe da više puta posećuju sud, više kancelarija ili da čekaju duži vremenski period tokom dolaska u sud.
  15. Sudovi su imali nedovoljno sredstava, koja su bila i neadekvatna za kažnjavanje stranaka i njihovih advokata zbog stvaranja kašnjenja u toku postupka. U većini slučajeva, nije obavezno da sudije kažnjavaju veštake, stranke i advokate za propuštanje rokova. Osim što utiče na neefikasnost, nedosledna primena disciplinskih mera može uticati na percepciju pravičnosti i treba je razmotriti u svetlu poglavlja o kvalitetu, koje naglašava važnost dosledne primene zakona.
  16. Program nagrađivanja sudova koji organizuje VKS stavlja Srbiju na samo čelo inovacija u evropskom pravosuđu u podsticanju rada sudova. Program nagrađuje poboljšanja tamo gde je to najpotrebnije.
  17. U međuvremenu, rad suda je bio intenzivno ograničen rukovođenjem i organizacijom suda, praksom i procedurama, kao i disciplinom stranaka. Postupak uručivanja poziva se u poslednje vreme poboljšao, ali je izbegavanje primanja poziva i dalje prilično lako. Disciplina suprotstavljenih strana u ispunjavanju rokova i dalje je široko prepoznata kao jedna od glavnih prepreka efikasnosti postupka. Zakazivanje ročišta, broj ročišta po predmetu, blagovremenost njihovog zakazivanja, učestalost otkazivanja i odlaganja ometaju efikasnost sudova i uzrokuju duga suđenja. Prednosti IKT alata su prepoznate, ali još uvek nisu adekvatno iskorišćene.

Potražnja za uslugama pravosuđa (broj predmeta i opterećenost sudova) ↩︎

Pregled poglavlja ↩︎

  1. Potražnja za uslugama pravosuđa u Srbiji porasla je za 25 odsto u periodu od 2010. do 2019. godine, sa ukupno 1.778.022 na 2.224.102 predmeta (uključujući složene i jednostavne predmete). U 2019. godini, 76 odsto celokupnog priliva primili su osnovni i prekršajni sudovi. Formalni porast potražnje za uslugama pravosuđa u Srbiji delimično je prouzroovan nedavnim procesnim reformama i praksom evidentiranja predmeta. Sudije i predsednici sudova sa kojima je tim Funkcionalne analize razgovarao navode da su sudije i sudsko osoblje preopterećeni poslom i veruju da je jedino rešenje zapošljavanje dodatnog broja ljudi u sistemu. Sa 1.867.911 primljenih predmeta 2020. godine, na čitavu godinu su značajno uticala ograničenja zbog KOVIDA-19, a priliv predmeta smanjen je za 16 odsto.
  2. Prema Izveštaju CEPEJ-a iz 2020. godine (podaci iz 2018. godine), ukupna potražnja za uslugama pravosuđa u nekrivičnim74 predmetima u Srbiji, što se ogleda u broju primljenih predmeta (broj predmeta) je bila veća od proseka EU, ali je Sribja imala skoro duplo veći odnos sudija prema broju stanovnika od proseka EU. U odnosu na broj stanovnika, sudovi u Srbiji primili su 14,52 nekrivičnih predmeta na 100 stanovnika, dok je u zemljama članicama EU primljeno 12,34 predmeta. Međutim, sa 37 sudija na 100.000 stanovnika, priliv predmeta po sudiji u Srbiji bio je, zapravo, skoro upola manji od proseka EU.
  3. Predmeti u radu su neravnomerno raspoređeni po sudovima i vrstama sudova.75 Neki mali sudovi su bili izuzetno zauzeti, što nije bio slučaj sa nekim većim sudovima. Apelacioni sudovi su u proseku imali manji broj predmeta od VKS. Ukratko, reforme i reorganizacije sudova su malo učinile na rešavanju neravnomerne raspodele predmeta.
  4. Opterećenje sudova u Srbiji je 2019. godine dostiglo najniži nivo posmatrano u periodu od 2010. godine, pre svega zbog smanjenja broja zaostalih predmeta. Međutim, postojale su značajne razlike među vrstama sudova. Opterećenje osnovnih sudova smanjeno je za 35 odsto od 2014. do 2019. godine, odnosno bilo je više od milion predmeta manje, dok se opterećenje viših sudova više nego udvostručilo od 2014. do 2019. godine, sa ukupno 145.345 predmeta na 344.205. Ukupan obim posla sudova dodatno je smanjen 2020. godine kao direktna posledica nižeg priliva i povoljne stope savladavanja priliva od preko 100 odsto.

Uvod ↩︎

  1. Razumevanje potražnje za uslugama pravosuđa koja se ogleda u predmetima u radu, uključujući vrste i količinu predmeta, opterećenje sudova i njihove varijacije tokom vremena, od suštinskog je značaja za pravilnu procenu učinka suda. Apsolutne brojeve uvek treba staviti u kontekst. Da bismo došli do relevantnih zaključaka, pitanja na koja treba odgovoriti su uvek relativna i izražena u odnosima, procentima i pokazateljima. Kad god je to bilo moguće, vrste predmeta u ovoj Funkcionalnoj analizi su analizirane zasebno, na način na koji su ti predmeti razvrstani u dostupnim statističkim izveštajima.

Okvir 4: Ponderisanje predmeta – Iskustvo Srbije

Nakon nekoliko pokušaja, u decembru 2021. godine, studija ponderisanja predmeta sprovedena je u svim osnovnim i višim sudovima u Srbiji, dok su u januaru 2022. godine ova studija obuhvatila i privredne sudove. Međutim, treba da prođe još vremena kako bi se procenili efekti na sistem.

Do kraja 2020. godine dva puta je neuspešno pokušano sprovođenje studije ponderisanja predmeta u sudovima u Srbiji; Visoki savet sudstva nikada nije usvojio studiju iz 2012. godine, dok se od druge studije odustalo u ranoj fazi, tj. bila je ograničena samo na pilot sudove. Jedan izveštaj o pokušajima ponderisanja predmeta u Srbiji navodi da preporuke studije nisu usvojene jer se činilo da su „ih pretekli neki drugi događaji (uključujući još jednu reorganizaciju sudova, vraćanje razrešenih sudija na posao, privatizaciju nekih pravosudnih funkcija i stupanje na snagu novog Zakona o krivičnom postupku.“ Za više detalja na ovu temu pogledajte dokument Svetske banke „Analize ponderisanja predmeta kao alat za promovisanje efikasnosti pravosuđa: lekcije, zamene i smernice“ iz decembra 2017. godine, http://documents.worldbank.org/curated/en/529071513145311747/Case-weighting-analyses-as-a-tool-to-promote-judicial-efficiency-lessons-substitutes-and-guidance , str. 2-3. U istoj studiji je navedeno da je druga analiza ponderisanja predmeta bila u toku tokom 2017. godine, Ibid. na str. 2.

Tehnike studija ponderisanja predmeta razvijene su 1970-ih godina kako bi pomogle sudovima da analiziraju svoje kadrovske potrebe. Novija upotreba ovih studija uključuje određivanje razumnog broja predmeta, preraspodelu osoblja ili predmeta između radnih jedinica, definisanje normi produktivnosti i standarda vrednovanja, i planiranje spajanja ili smanjenja broja radnih jedinica. Za više detalja o ovoj temi pogledajte isti dokument Svetske banke iz 2017. godine.

Ukupno opterećenje i predmeti u radu ↩︎

  1. Kao i u Funkcionalnoj analizi iz 2014. godine, ukupna potražnja za uslugama pravosuđa u ovom izveštaju je procenjena kroz broj predmeta u radu i opterećenje, gde su ‘predmeti u radu’ definisani kao broj prispelih predmeta u datoj godini, a ‘opterećenje’ kao zbir broja pristiglih i nerešenih predmeta za datu godinu.
  2. Porast potražnje za uslugama pravosuđa u Srbiji u periodu od 2014. do 2019. godine delimično je preuveličan nedavnim procesnim reformama i praksama evidentiranja predmeta, dok su broj predmeta u radu i opterećenje i dalje neravnomerno raspoređeni među sudovima. Sudije i predsednici sudova sa kojima je tim FA razgovarao više puta naveli su da su sudije i sudsko osoblje preopterećeni poslom i da bi jedino rešenje bilo zapošljavanje dodatnog osoblja.76 Funkcionalna analiza pravosuđa iz 2014. godine utvrdila je pad potražnje za uslugama pravosuđa u Srbiji (kada se definiše kao smanjen broj predmeta), veoma preuveličane podatke o broju predmeta i neravnomernu raspodelu predmeta. Potražnja za uslugama pravosuđa u Srbiji bila je slabija od proseka EU; ipak, sudije i osoblje u sistemu izjavili su da se osećaju zauzeto i preopterećeno poslom. U periodu koji obuhvata ova Funkcionalna analiza (FA), potražnja je premašila prosek EU, dok je broj sudija po glavi stanovnika među najvećima među državama članicama Saveta Evrope (SE).
  3. Sudovi u Srbiji su 2019. godine primili 2.224.102 predmeta u svim sudovima. To je uključivalo veliki broj manjih predmeta koji bi trebalo da zahtevaju vrlo malo sudijskog rada, kao i manji broj složenih predmeta. Međutim, ako bi sudska statistika u Srbiji sprovodila sofisticiraniji posao razlikovanja jednostavnih i složenih predmeta, sistem bi imao precizniji pregled svojih predmeta u radu.77
  4. Broj pristiglih predmeta porastao je za 25 procenata od 2010. do 2019. godine, kao što je prikazano na Slici 8. Od 2010. do 2013. godine (podaci iz Funkcionalne analize pravosuđa u Srbiji iz 2014. godine78), ove brojke su opale zbog smanjenja vrsta predmeta koje sudovi rešavaju. Nekoliko usluga i vrsta predmeta prebačeno je na druge pružaoce usluga (npr. zemljišne knjige, predmeti izvršenja i krivične istrage). Pad broja pristiglih predmeta u periodu od 2011. do 2013. godine iznosio je približno 24 procenta. Ovaj obrazac se radikalno promenio od 2014. do 2019. godine; više od 400.000 predmeta više primljeno je u 2019. godini u odnosu na 2013. godinu. Značajnije povećanje započeto 2014. godine nastalo je zbog migracije predmeta iz jedno suda u drugi (što je često dovodilo do pogrešnih statistika o broju predmeta u sistemu), nove vrste jednostavnih predmeta i druge promenjene prakse, kao što je detaljnije analizirano u nastavku. U 2020. godini primljeno je 1.867.911 predmeta, 16 odsto manje u poređenju sa 2019. godinom, prvenstveno zbog ograničenja usled pandemije KOVIDA-19 koja su izazvala nižu potražnju za sudskim uslugama.

Slika 8: Priliv predmeta u Srbiji od 2010. do 2020. godine

Izvor: Podaci VKS

  1. Osovni i prekršajni sudovi primili su najveći broj predmeta u 2019. godini, i zajedno su primili oko 76 odsto79 svih pristiglih predmeta. Osnovni sudovi primili su više od 1 milion predmeta; prekršajni sudovi primili su oko 600.000 predmeta, a viši sudovi nešto manje od 250.000 predmeta. Privredni sudovi primili su više od 124.000 predmeta, a ukupan broj primljenih predmeta za ostale vrste sudova iznosi 150.601, iako nijedan od tih sudova nije imao više od 100.000 predmeta. Slika 9 prikazuje pregled pristiglih predmeta po vrstama sudova u 2019. godini.

Slika 9: Priliv prema vrsti suda u 2019. godini80

Chart, pie chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Prema izveštaju CPEJ-a iz 2020. godine (podaci iz 2018. godine)81 ukupna potražnja za uslugama pravosuđa u Srbiji bila je veća od proseka EU, a to se ogleda u pristiglim nekrivičnim predmetima. U odnosu na broj stanovnika, sudovi u Srbiji primili su 14,52 nekrivičnih predmeta na 100 stanovnika, dok je u zemljama članicama EU taj prosek 12,34 predmeta, a na Zapadnom Balkanu 12,65 predmeta na 100 stanovnika.82 Potražnja za nekrivičnim predmetima u Srbiji, kako je prethodno definisano, porasla je za sedam odsto u poređenju sa izveštajem CEPEJ-a iz 2018. godine (podaci iz 2016. godine). To znači da je 2018. godine svaki sedmi građanin Srbije vodio nekrivični postupak pred sudom.
  2. U Izveštaju CEPEJ-a iz 2020. godine utvrđeno je da je potražnja za uslugama pravosuđa u krivičnim predmetima u Srbiji 12 puta veća od proseka EU. Prema podacima CEPEJ-a, priliv krivičnih predmeta na 100 stanovnika povećan je 12 puta u od 2012. do 2014. godine (sa 0,88 na 10,60), a zatim se donekle smanjio 2016. godine (iako je taj broj ostao visok na 7,07). Povećanje u 2014. godini uzrokovano je novom metodologijom izveštavanja u Srbiji, koja je u kategoriju krivičnih predmeta uvrstila prekršajne i privredne prestupe.83 Takođe je verovatno da su na razliku u broju krivičnih predmeta uticali različiti pravni sistemi i metodologije izveštavanja u državama članicama SE. Na primer, u ciklusu evaluacije 2020. godine za koju su korišćeni podaci iz 2018. godine, CEPEJ je uveo novu podkategoriju krivičnih predmeta pod nazivom „ostalo“, što je u slučaju Srbije najverovatnije preuveličalo prosek sa različitim krivičnim predmetima84, od kojih se neki pominju u ovoj Funkcionalnoj analizi kao tzv. KR predmeti.

Slika 10: Priliv predmeta u prvoj instanci na 100 stanovnika (Izveštaj CEPEJ-a iz 2020. god)85

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Izveštaj CEPEJ-a iz 2020. godine (podaci iz 2018. godine)

  1. Za teška krivična dela,86 kako navodi CEPEJ, Srbija je bila ispod proseka EU. Srbija je u Izveštaju za 2020. godinu (podaci iz 2018. god) navela 0,74 na 100 stanovnika, dok je prosek EU iznosio 0,82. U 2018. godini bilo je 51.708 pristiglih predmeta ove vrste, što predstavlja jednu desetinu ukupno navedenih krivičnih predmeta. Ovo je u suštini isti procenat koji su predmeti teških krivičnih dela imali u 2016. godini.
  2. U međuvremenu, sa 3787 sudija na 100.000 stanovnika, Srbija navodi gotovo duplo veći odnos sudija prema broju stanovnika od proseka EU. Jedine države članice EU i zemlje Zapadnog Balkana sa većim odnosom broja sudija prema broju stanovnika bile su susedi Srbije Slovenija (42), Hrvatska (41) i Crna Gora (50).88 Broj pristiglih predmeta po sudiji u Srbiji zapravo je bio gotovo jednak polovini proseka EU.
  3. Statistika predmeta u radu u Srbiji i dalje daje preuveličan brojeve. Kako je navedeno u Funkcionalnoj analizi pravosuđa Srbije iz 2014. godine mnoga pitanja se računaju kao „predmeti“ koji se ne bi smatrali predmetima u uporednim sistemima (tj. u SE ili državama članicama EU), tako da je broj predmeta naveden u ovoj Funkcionalnoj analizi prenaduvan pitanjima koja zahtevaju vrlo malo ili uopšte ne zahtevaju pažnju sudija, već sudijskog osoblja. Brojevi u Srbiji su još više naduvani dvostrukim brojanjem, jer se istoj pravnoj stvari može dodeliti više brojeva predmeta tokom vremena. Na primer, predmeti su se računali kao rešeni predmeti u jednom sudu kada je predmet delegiran ili prenet u drugi sud, a sud koji ih je primio dodeljivao je istom tom predmetu novi broj predmeta i računao ga kao pristigli novi predmet. Broj predmeta podložnih dvostrukom brojanju tokom perioda analiziranog u ovoj Funkcionalnoj analizi značio je da niko u pravosuđu nije mogao imati pouzdanu sliku o tome koliko u sistemu ima predmeta koji zahtevaju pažnju sudije. Ovakva situacija umanjuje pouzdanost statističkih izveštaja, posebno kada su u pitanju ostavinski predmeti povereni javnim beležnicima ili predmeti izvršenja koji se prenose između sudova89.
  4. Umesto da ispravljaju prenaduvane brojeve „predmeta“ i njihove implikacije na opterećenje u pravosuđu, mnoge, ako ne i većina zainteresovanih strana u Srbiji prihvatile su navedene brojke kao nominalnu vrednost. Navedeni propust nekih sudova da dosledno primenjuju primenjiva pravila o sudskoj statistici učinio je da pouzdanost statistike bude još upitnija, za sistem u celini, među kategorijama sudova i za pojedinačne sudove.

Broj predmeta i opterećenje prema vrsti suda ↩︎

  1. Potražnja za uslugama pravosuđa u periodu od 2014. do 2019. godine je varirala među različitim vrstama sudova. Viši sudovi, privredni sudovi i Upravni sud izveštavali su o porastu svake godine od 2014. do 2018. godine, ali su 2019. godine sve navedene vrste sudova zabeležile blagi pad. U drugim vrstama sudova, potražnja je varirala. Trendovi su prikazani na Slici 11 u nastavku.

Slika 11: Priliv predmeta prema vrsti suda od 2014. do 2019. godine

Chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Broj pristiglih predmeta u osnovnim sudovima je porastao nakon 2014. godine, što nije bilo predviđeno Funkcionalnom analizom pravosuđa iz 2014. godine.90 U 2019. godini broj primljenih predmeta je porastao za 30 odsto u odnosu na 2014. godinu, a sličan porast je zabeležen i u 2017. godini. Iako je došlo do povećanja broja pristiglih predmeta svih vrsta (osim krivičnih istraga91), najveći doprinos rastu potražnje su dali parnični i vanparnični predmeti, kao što je prikazano na Slici 12 ispod. Primarni uzrok smanjenja tražnje zabeleženog 2018. godine je smanjenje broja pristiglih predmeta izvršenja.

Slika 12: Priliv predmeta prema vrsti predmeta u osnovnim sudovima
od 2014. do 2019. godine92

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

Tabela 3: Priliv predmeta prema vrsti predmeta u osnovnim sudovima
od 2014. do 2019. godine

  2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019.
Građanski parnični 200,576 287,320 282,433 238,290 235,801 270,765
Građani vanparnični 198,294 230,275 230,029 240,375 268,532 294,255
Krivična istraga 998 527 383 127 127 80
Krivični (osim istrage) 118,599 126,616 130,055 133,465 161,347 151,146
Izvršenje93 303,805 322,737 306,956 448,651 293,300 351,159

Izvor: Podaci VKS

Okvir 5: Predmeti izvršenja i njihov uticaj na ukupne rezultate sudova

Masovna odbacivanja predmeta izvršenja u 2016. godini snažno su uticala na ukupne rezultate sistema. Na početku perioda obuhvaćenog ovom Funkcionalnom analizom, predmeti izvršenja u osnovnim sudovima su činili veliki deo zaostalih predmeta i izazivali su većinu zagušenja i kašnjenja u srpskim sudovima. Na kraju 2015. godine ostalo je nerešeno ukupno 1.802.009 predmeta izvršenja, dok je rešeno 444.784 predmeta. Većina ovih nerešenih predmeta bili su neaktivni stari predmeti zaglavljeni u sistemu. Da bi se olakšalo njihovo rešavanje, novi Zakon o izvršenju i obezbeđenju je 2016. godine obavezao poverioce da izaberu da li žele da se izvršenje sprovede preko suda ili javnih izvršitelja. Ukoliko se poverilac nije opredelio, predmeti su odbacivani, što je dovelo do skoro utrostručenja rešenih predmeta izvršenja 2016. godine sa 1.164.312 predmeta, što je značajno poboljšalo statističku sliku rada osnovnih sudova.

Preraspodela oko 170.000 predmeta izvršenja između tri osnovna suda u Beogradu 2017. godine takođe je naduvala broj predmeta u Srbiji. Radi ravnomernije raspodele predmeta, ovi izvršeni predmeeti su migrirali iz Prvog osnovnog suda u Beogradu u Drugi i Treći osnovni sud. Statistički gledano, ovih 170.000 predmeta je računato kao rešeno u Prvom osnovnom sudu, dok su istovremeno evidentirani kao novi predmeti u druga dva suda. Shodno tome, ovi predmeti su dva puta brojani na nacionalnom nivou. Pogledajte detaljnu diskusiju u Izvršenju u sudovima u ovom poglavlju.
  1. Broj pristiglih predmeta u prekršajnim sudovima je dramatično porastao u 2015. i 2016. godini prvenstveno zbog specifične vrste izvršnih predmeta. Prekršajni sudovi su 2019. godine primili 632.715 predmeta. Očekivano, većina predmeta u sudovima (skoro jedna trećina) odnosila se na 167.111 pristiglih predmeta u oblasti saobraćaja. Kao što je prikazano na Slici 13 ispod, vrhunci su zabeleženi 2015. i 2016. godine, kada je primljeno još oko 200 hiljada predmeta. Povećanje je generisano predmetima u oblasti saobraćaja, javne bezbednosti, finansija i carinskih pitanja, i što je još značajnije, ekstremnim skokovima u predmetima prekršajnog izvršenja tzv. „prekršajnih naloga“94. Oko 39 odsto svih prekršajnih predmeta u 2019. godini primio je Prekršajni sud u Beogradu (247.222), dok su najmanje predmeta primili Prekršajni sudovi u Preševu (1.709) i Sjenici (1.232). Broj predmeta u radu u prekršajnim sudovima smanjen je za 21 odsto 2020. godine.

Slika 13: Priliv predmeta u prekršajnim sudovima od 2014. do 2020. godine

Chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

Okvir 6: Novi Zakon o prekršajima

Zakonom o prekršajima Republike Srbije uveden je „prekršajni nalog“ za prekršaje za koje se izriče fiksna novčana kazna. Naloge izdaje policija ili pojedini organi uprave. Primalac može da plati polovinu novčane kazne u roku od osam dana ili može zatražiti od prekršajnog suda da odluči o navodno počinjenom prekršaju i/ili izrekne primenu pune novčane kazne. Primena ovog zakona počela je 1. marta 2014. godine; od tada je zakon tri puta menjan. (Službeni glasnik br. 65/2013, 13/2016, 98/2016 i 91/2019).

Neplaćene prekršajne naloge izvršavaju prekršajni sudovi. S obzirom da je obim prekršajnih naloga u Srbiji sve veći, raste i broj ovih izvršnih predmeta koji se vode u upisniku ‘IPR3’; ‘IPR3’ predmeti činili su 38 odsto svih prekršajnih predmeta u 2018. godini i 49 odsto u 2019. godini. S obzirom na to, prekršajni sudovi imaju još manje vremena za vođenje stvarnih sudskih postupaka, a njihov obim posla je znatno veći jer obuhvata neplaćene prekršajne naloge.

Slika 14: Priliv predmeta u prekršajnim sudovima prema vrsti predmeta u 2019. godini

Timeline Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Rast privrednih prestupa u privrednim sudovima je odličan primer kako neadekvatno planirane zakonske izmene mogu stvoriti još veće opterećenje za pravosudni sistem. U privrednim sudovima je broj novih predmeta u stalnom porastu i iznosio je 124.820 predmeta 2019. godine, što je povećanje od 51 odsto u odnosu na 2014. godinu, ali i pad od tri odsto u odnosu na 2018. godinu. Ovaj efekat je izazvan petostrukim povećanjem primljenih privrednih prestupa, koji se u 2018. godini usedmostručio. Zakon o računovodstvu95 propisuje da Agencija za privredne registre podnosi prijave o privrednim prestupima protiv svih pravnih lica koja nisu dostavila godišnje finansijske izveštaje ili izjave o neaktivnosti. U 2014. godini, pre primene ove odredbe, privredni sudovi su zaprimili nešto više od 4.000 predmeta privrednih prekršaja. Do 2018. godine ovaj broj je narastao na skoro 31.000, da bi potom zabeležio pad 2019. godine po prvi put od 2014. godine i to na 23.000 predmeta. Ovi predmeti predstavljaju opterećenje ne samo za sudove, već i za javne tužioce kojima su dodeljeni.96
  2. Broj predmeta u višim sudovima se više nego udvostručio od 2014. godine na ukupno 248.561 predmeta u 2019. godini. Priliv predmeta je rastao svake godine u periodu od 2014. do 2018. godine, za 13, 12, 48, odnosno 20 procenata. U 2019. godini je zabeležen blag pad od tri odsto.
  3. Priliv krivičnih predmeta (osim istraga) u višim sudovima bio je stabilan na oko 50.000 predmeta do 2018. godine kada je primljeno skoro 90.000 krivičnih predmeta, a 2019. godine broj novih predmeta je ponovo skočio na više od 120.000. Najveći deo povećanja činili su čisto birokratski predmeti u vezi a upitima97 drugih organa da li se protiv nekog pojedinca vodi krivični postupak, zaprimljeni u Višem sudu u Beogradu i zavedeni pod upisnikom 'KR Po1’. U 2018. godini primljeno je 25.846 'KR Po1’ predmeta (43 puta više nego u 2017.), dok je u 2019. godini taj broj dostigao 55.842 (93 puta više nego u 2017. godini). Druga kategorija sa značajnim povećanjem sastojala se od iste vrste predmeta evidentiranih pod upisnikom ‘KR’ (priliv od 6.883 predmeta 2019., dvostruko više nego 2017. godine). To je izazvalo značajno povećanje 'KR’ predmeta u osam od 2598 viših sudova, dok su drugi primili samo nekoliko ili nijedan takav predmet. Predmeti krivične istrage zadržali su se na 3.000, sa blagom tendencijom rasta.99
  4. Broj građanskih parničnih100 predmeta u višim sudovima je brzo rastao, kao što je prikazano na Slici 15 ispod. Od 2016. do 2017. godine, broj pristiglih parničnih predmeta se skoro udvostručio, dok je 2018. godine porastao samo dva odsto. Nasuprot tome, u 2019. godini je prijavljen pad od 31 odsto. Ukupno gledano, građanski vanparnični predmeti su se više nego utrostručili od 2014. do 2019. godine, sa 5.428 na 18.173.

Slika 15: Priliv predmeta prema vrsti predmeta u višim sudovima od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Prema VKS101, primarni uzrok povećanog broja parničnih predmeta u 2017. godini bio je ogroman broj od čak 56.342 prvostepenih građanskih predmeta vojnih rezervista. Ovi repetitivni predmeti, kojima se osporavoa iznos koji su rezervisti dobijali kao finansijsku naknadu, mogli su biti rešeni tzv. „pilot odlukom“ VKS koja se prema Zakonu o parničnom postupku koristi za ujednačavanje sudske prakse. Ovih 56.000 predmeta verovatno nisu jedini uzrok velikog broja novih građanskih parnica 2017. i 2018. godine, ali kroz dostupne podatke i razgovore nisu identifikovani drugi uzroci.
  2. Apelacioni sudovi su imali razumno stabilan borj predmeta tokom čitavog perioda, kao što je prikazano na Slici 16 ispod. Ipak, u poređenju sa periodom obuhvaćenim Funkcionalnom analizom pravosuđa iz 2014. godine njihov broj predmeta u radu se smanjio sa oko 40 odsto, uglavnom zbog smanjenog broja novih krivičnih predmeta. Ipak, VKS102 je u svom Izveštaju iz 2017. godine naveo da su efekti predmeta vojnih rezervista počeli da se prelivaju na apelacione sudove i da u 2018. godini treba očekivati više predmeta. Zapravo, u 2018. godini je broj pristiglih građanskih predmeta u apelacionim sudovima porastao za 14 odsto u odnosu na prethodnu godinu, ali dostupni podaci ne pokazuju da li su predmeti rezervista izazvali taj rast.

Slika 16: Priliv predmeta prema vrsti predmeta
u apelacionim sudovima od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Broj građanskih predmeta u VKS se više nego udvostručio u periodu od 2014. do 2019. godine – sa 6.971 na 18.182, uglavnom zbog proširenja nadležnosti suda u 2014. godini.103 Revizija104 predmeta je rasla svake godine; od 3.735 u 2014. godini do 5.480 predmeta 2015. godine, 5.732 predmeta 2016. godine, 7.102 predmeta 2017. godine, 9.907 predmeta 2018. godine i 10.531 predmeta 2019. godine. Prag za reviziju je smanjen na 40.000 evra i uvedena je tzv. „posebna revizija“105 kao novi vanredni pravni lek, što je dovelo do povećanja broja predmeta.106 Ipak, ukupan broj građanskih predmeta u VKS je, u izvesnoj meri, naduvan zbog delegiranih predmeta registrovanih u upisniku ‘R’ (pitanja nastala zbog delegacija su takođe razmatrana u Odeljku 1.3.2.2. Rešavanje predmeta, ispod). U 2015. godini bilo ih je 7.123, u 2017. godini 6.734, dok je u 2019. godini bilo 6.469 ‘R’ predmeta uključenih u priliv predmeta u VKS, dok u ostalim analiziranim godinama nije bilo više od 200 ovih jednostavnih predmeta. Pristigli krivični predmeti u VKS su skromno varirali tokom godina od najmanje 1.539 predmeta (evidentiranih 2015. godine) do najviše 1.898 predmeta (evidentiranih 2016. godine).
  2. Upravni sud zabeležio je konstantan porast priliva do 2019. godine, kada je priliv opao za 11 odsto. Sud je primio 19.423 predmeta 2014. godine, 20.315 predmeta 2015. godine, 21.548 predmeta 2016. godine, 21.741 predmet 2017. godine, 25.426 predmeta 2018. godine i 22.537 predmeta 2019. godine. Ovo povećanje je bilo u skladu sa stalnim širenjem nadležnosti suda kroz nove zakone vezane za restituciju, zaštitu radnih prava zaposlenih koji rade u lokalnim samoupravama i izborne predmete, između ostalog.
  3. Smanjenje broja predmeta u radu Apelacionog suda za 25 odsto od 2014. do 2019. godine podstaknuto je izbacivanjem dve vrste predmeta iz njegove nadležnosti u vezi sa javnim nabavkama i izricanjem kazni. Apelacioni prekršajni sud primio je 39.103 predmeta 2014. godine, 29.583 predmeta 2015. godine, 26.658 predmeta 2016. godine, 26.444 predmeta 2017. godine, 29.702 redmeta 2018. godine i 29.178 predmeta 2019. godine. Smanjenje je rezultat ukidanja žalbi sudu na rešenja Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao i žalbi na zamenu novčane kazne kaznom zatvora. U prvoj kategoriji je zabeležen pad sa 9.879 pristiglih predmeta na samo devet, dok je u drugoj kategoriji priliv smanjen sa 3.059 na 340 pristiglih predmeta. Druge vrste pristiglih predmeta varirale su tokom perioda, ali je njihov uticaj na ukupan broj predmeta u sudu bio daleko manji. Na primer, u 2018. godini primljeno je skoro 10 odsto više saobraćajnih predmeta nego u 2014. godini.

Okvir 7: Prekršaji u oblasti javnih nabavki

U 2013. godini, nadležnost za prvostepene prekršaje u vezi sa javnim nabavkama preneta je sa sudova na Republičku komisiju za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (Zakon o javnim nabavkama, Službeni glasnik br. 124/12, 14/15 i 68/15). U praksi se pokazalo da je ovo rešenje nemoguće sprovesti zbog proceduralnih i praktičnih prepreka. Na primer, Republička komisija nije imala instrumente da obezbedi izvršenje kazni, niti da obezbedi prisustvo optuženih. Novim Zakonom o javnim nabavkama iz avgusta 2020. godine (Službeni glasnik br. 91/2019) sudovima je vraćena nadležnost za prekršaje u oblasti javnih nabavki.

Demografske razlike u potražnji ↩︎

  1. Kada se računaju svi sudovi, priliv predmeta u sudovima u Srbiji porastao je sa 24,38 predmeta na 100 stanovnika u 2014. godini na 30,95 predmeta na 100 stanovnika u 2019. godini.107 Nije iznenađujuće da je najveći broj primljenih predmeta po vrsti suda u 2019. godini zabeležen u osnovnim i prekršajnim sudovima sa 14,85, odnosno 8,80 predmeta. Trendovi potražnje na 100 stanovnika prema vrsti suda detaljno su prikazani na Slici 17 ispod.

Slika17: Priliv predmeta prema vrsti suda na 100 stanovnika u sudovima prve instance108 od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Suprotno uobičajenom gledištu u Srbiji, nije postojala čvrsta veza između veličine suda i opterećenja koje predstavljaju pristigli predmeti – neki regioni koje pokrivaju manji sudovi imali su relativno veći priliv od sudova iste vrste u većim gradovima. Zabluda da se sudovi u glavnim gradovima i regionalnim centrima suočavaju sa znatno većom potražnjom bila je tipična među pojedincima sa kojima je razgovarao tim Funkcioinalne analize, uglavnom zbog većeg apsolutnog broja predmeta u većim sudvima. Slika 18 pokazuje nedostatak korelacije između stepena urbanizacije i broja predmeta po glavi stanovnika, bez obzira na broj dostupnih sudija. Broj predmeta po sudiji analiziran je u sledećem odeljku.

Slika 18: Osnovni sudovi – priliv predmeta na 100 stanovnika u 2019. godini u odnosu na stepen urbanizacije

Izvor: Podaci VKS, Republički zavod za statistiku i proračuni SB

  1. Od svih sudova u Beogradu, samo su Prvi osnovni sud i Viši sud u vrhu sudova po broju primljenih predmeta na 100 stanovnika. Drugi i Treći osnovni sud su zauzeli 62. odnosno 28. mesto. Što se tiče apelacionih, prekršajnih109 i privrednih sudova, beogradski sudovi su na drugom mestu.
  2. Najveći broj predmeta u radu na 100 stanovnika u 2019. godini zabeležen je u Prvom osnovnom sudu u Beogradu – 33.58 pristiglih predmeta na 100 stanovnika. Interesantno, druga najveća potražnja sa 29,21 predmeta na 100 stanovnika zabeležena je u Osnovnom sudu u Boru, koji pokriva tek jednu desetinu stanovništva koje pokriva Prvi osnovni sud u Beogradu. Primeri manjih sudova sa većim brojem predmeta pronađeni su i u drugim vrstama sudova. Na Slici 19 ispod, beogradski sudovi su obeleženi zelenom bojom.

Slika 19: Priliv predmeta u odabranim110 osnovnim sudovima na 100 stanovnika u 2019. godini

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

Broj predmeta po sudiji ↩︎

  1. Podaci CEPEJ-a111 otkrivaju da je prosečan broj primljenih, nekrivičnih prvostepenih predmeta po sudiji u Srbiji bio manji nego u nekim zemljama Zapadnog Balkana i EU11 u regionu. Broj primljenih predmeta po sudiji se meri deljenjem broja primljenih predmeta sa brojem sudija. Kao što je prikazano na Slici 20 ispod, sudije iz Bosne i Hercegovine, Slovenije i Hrvatske primile su nekoliko puta više predmeta nego sudije u Srbiji. Ove zemlje obično služe kao odgovarajuće zemlje za poređenje sa Srbijom zbog njihove slične pravne tradicije, ali to možda nije slučaj kada je reč o broju predmeta, pošto su zakonodavne reforme vremenom promenile nadležnosti sudova u ovim zemljama. Na primer, i Hrvatska i Slovenija predmete koji se odnose na zemljišne knjige i registar preduzeća ubrajaju u nekrivične predmete (iako je najveći deo posla na ovim stvarima poveren administrativnom osoblju sudova), dok se u Srbiji ovim stvarima bave specijalizovane institucije, a ne sudovi. Pored toga, u nekim od sličnih zemalja predmeti izvršenja su ostali u sudovima u mnogo većoj meri nego u Srbiji.

Slika 20: Priliv nekrivičnih predmeta po sudiji u odabranim zemljama u 2018. godini

Chart, waterfall chart Description automatically generated

Izvor: Izveštaj CEPEJ-a iz 2020. godine (podaci iz 2018.)

  1. Priliv predmeta po sudiji varirao je u Srbiji u različitim vrstama sudova od 2015.112 do 2019. godine. Ovaj broj se dosledno povećavao samo u višim i privrednim sudovima. Nasuprot tome, zabeležen je stalni pad među prekršajnim sudovima. Za druge vrste sudova, broj predmeta po sudiji varirao je od godine do godine, kao što je prikazano na Slici 21 ispod.

Slika 21: Predmeti u radu po sudiji prema vrsti suda od 2015. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Najveći broj predmeta po sudiji u Okvir u ove Funkcionalne analize zabeležen je u prekršajnim sudovima 2015. godine sa 1.611 predmeta. Broj predmeta po sudiji u prekršajnim sudovima se nakon toga smanjio zbog kombinacije pada broja predmeta i sve većeg broja popunjenih sudijskih pozicija. Ono što je bila relativno stabilna stopa od oko 450 pristiglih predmeta po sudiji Apelacionog prekršajnog suda počela je da raste 2018. godine: dostigla je 479 u 2018. godini i 503 u 2019. godini.
  2. Prosečan broj predmeta po sudiji u osnovnim sudovima je 2019. godine iznosio 914 predmeta; međutim, postojale su značajne razlike među pojedinačnim sudovima koje nisu odgovarale njihovoj veličini, kao što je prikazano u Tabeli 4 u nastavku. Broj predmeta po sudiji u 2019. godini porastao je za 15 procenata u odnosu na 2014. godinu zbog povećanog broja građanskih i izvršnih predmeta i blagog smanjenja broja sudija koji rade. Od 66 sudova analiziranih u nastavku, samo 15 procenata je bilo unutar prosečnih vrednosti, dok je 38 procenata bilo iznad proseka i 47 procenata ispod proseka.

Tabela 4: Prosečan broj predmeta u radu po sudiji u osnovnim sudovima u 2019. godini113

Sud Priliv Broj sudija Broj predmeta po sudiji Sud Priliv Broj sudija Broj predmeta po sudiji
Lebane 7,342 5 1,468 Vranje 20,387 26 784
Treći Beograd 55,039 38 1,448 Obrenovac 6,076 8 760
Aleksinac 12,951 9 1,439 Despotovac 6,040 8 755
Leskovac 46,026 33 1,395 Bačka Palanka 6,599 9 733
Prvi Beograd 157,551 115 1,370 Mladenovac 10,256 14 733
Požega 10,596 8 1,325 Čačak 15,364 21 732
Knjaževac 6,361 5 1,272 Senta 5,702 8 713
Sombor 21,497 18 1,194 Novi Pazar 10,624 15 708
Bor 14,201 12 1,183 Lazarevac 6,895 10 690
Subotica 23,608 20 1,180 Brus 3,428 5 686
Užice 19,783 17 1,164 Mionica 3,417 5 683
Sremska Mitrovica 10,210 9 1,134 Ub 4,086 6 681
Kragujevac 48,599 43 1,130 Prokuplje 12,244 18 680
Loznica 14,616 14 1,044 Raška 3,373 5 675
Niš 66,349 64 1,037 Zaječar 12,669 19 667
Vrbas 15,288 15 1,019 Ruma 7,937 12 661
Zrenjanin 21,324 21 1,015 Gornji Milanovac 3,958 6 660
Kraljevo 13,189 13 1,015 Pančevo 16,197 25 648
Kikinda 11,065 11 1,006 Paraćin 13,267 21 632
Prijepolje 6,855 7 979 Vršac 8,145 13 627
Velika Plana 11,632 12 969 Surdulica 8,109 13 624
Drugi Beograd 43,519 45 967 Stara Pazova 12,334 20 617
Kuršumlija 4,787 5 957 Ivanjica 6,107 10 611
Veliko Gradište 3,753 4 938 Kruševac 14,889 25 596
Trstenik 5,596 6 933 Novi Sad 54,029 92 587
Šabac 26,233 29 905 Bujanovac 5,087 10 509
Požarevac 22,290 25 892 Negotin 5,793 12 483
Pirot 10,127 12 844 Sjenica 2,398 5 480
Bečej 5,848 7 835 Priboj 2,344 5 469
Jagodina 14,816 18 823 Šid 2,789 6 465
Smederevo 16,395 20 820 Valjevo 11,284 27 418
Petrovac na Mlavi 5,641 7 806 Majdanpek 1,629 5 326
Aranđelovac 9,636 12 803 Dimitrovgrad 1,226 5 245

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

Okvir 8: Uticaj reizbora sudija i prošla reforma sudske mreže

Srbija je 2014. godine završila proces vraćanja na posao mnogih ranije razrešenih sudija i tužilaca, a počela je sa radom nova mreža sudova opšte nadležnosti. Od 1. januara 2014. godine, broj osnovnih sudova je povećan sa 34 na 66 iako su neki sudovi nastavili da rade na više lokacija. Najvažnija promena je nesumnjivo osnivanje još jednog suda u Beogradu – Trećeg osnovnog suda.

Uspostavljanje nove mreže je snažno uticalo na organizaciju i administraciju sudova, naročito u osnovnim sudovima. Mnogi predmeti su morali da budu preneti između sudova i mnoge kategorije sudske statistike su se prilagođavale u skladu sa tim. Sve promene zahtevale su vreme da se sudije i sudijsko osoblje prilagode novim rutinama, što je takođe ometalo efikasnost suda.

Opterećenje ↩︎

  1. Ukupno opterećenje u sudovima, definisano kao zbir primljenih i prenesenih predmeta iz prethodnih godina, kao što je gore navedeno, opao je za sedam odsto u Srbiji u periodu od 2010. do 2019. godine.114 U 2014. godini opterećenje su činila 4.642.602 predmeta, 3.925.414 predmeta obrađeno u sudovima 2019. godine, dok je 3.524.301 predmeta bilo nerešeno u 2020. godini. Pogledajte Sliku 22.

Slika 22: Opterećenje u sudovima u Srbiji od 2010. do 2020. godine

Chart, line chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Pedeset dva procenta ukupnog opterećenja sudova u 2019. godini sastojalo se od predmeta osnovnih sudova. Opterećenje osnovnih sudova je smanjeno za 35 odsto 2014. godine, tj. 2019. godine je bilo više od 1 milion nerešenih predmeta manje. Kao što je razmatrano prethodno u ovoj Funkcionalnoj analizi, ovo smanjenje je prvenstveno izazvano padom opterećenja predmetima izvršenja u osnovnim sudovima. U 2020. godini, opterećenje u osnovnim sudovima dodatno je smanjeno, za 11 odsto, na 1.806.129 predmeta. Pogledajte Sliku 23.

Slika 23: Opterećenje u osnovnim sudovima od 2014. do 2020. godine

Chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Opterećenje viših sudova se više nego udvostručilo od 2014. do 2019. godine, sa 145.345 na 344.205 predmeta. Brojevi su se povećavali svake godine, osim 2019. godine, sa najdrastičnijim povećanjima 2017. i 2018. godine, za 46, odnosno 30 odsto.
  2. Od 2014. do 2019. godine povećano je i opterećenje u svim ostalim vrstama sudova, osim u Apelacionom prekršajnom sudu i apelacionim sudovima. Apelacioni prekršajni sud i apelacioni sudovi smanjili su obim posla za 22, odnosno 12 odsto.

Efikasnost u pružanju pravosudnih usluga ↩︎

Pregled poglavlja ↩︎

  1. Od 2014. do 2019. godine, produktivnost u sudovima u Srbiji je poboljšana u mnogim oblastima, ali su i dalje postojali segmetni koji zahtevaju značajnu pažnju. U većini slučajeva savladavanje priliva je bilo iznad 100 procenata zbog povećanog broja rešenih predmeta i sprovođenja reformi kojima su predmeti izvršenja preneti na javne izvršitelje, a ostavinski predmeti na javne beležnike. Međutim, obimno rešavanje predmeta izvršenja dalo je najveći doprinos povoljnom savladavanju priliva i bez toga, poboljšanja ne bi bila tako značajna.
  2. Kao što je navedeno u prethodnom odeljku, delegirani predmeti su naduvali broj predmeta na nacionalnom nivou. Oni su se u statistici pojavili kao predmeti koji se rešavaju u sudovima iz kojih potiču, kao i u predmeti registrovani u sudovima u koje su delegirani. U izveštajima VKS se vidi ukupan broj delegiranih predmeta, ali pojedinačni sudski izveštaji ne navode koliko je predmeta delegirano iz tog suda ili u taj sud.
  3. Pravovremenost obrade predmeta, merena pokazateljima CEPEJ-a za vreme rešavanja, kontinuirano se poboljšavala od 2014. do 2019. godine, ali sa značajnim varijacijama u zavisnosti od predmeta i vrste suda. Ukupno vreme potrebno za rešavanje predmeta u sudovima u Srbiji smanjeno je sa 580 dana u 2014. godini na 267 dana u 2019. godini, a ukupna stopa zagušenosti sudova u Srbiji se značajano poboljšala, te je tokom 2019. godine zabeležila pad na 0,73.115 Broj nerešenih predmeta smanjen je za više od 40 procenata od 2014. do 2018. godine, odnosno sa 2.849.360 predmeta na kraju 2014. godine na 1.656.645 predmeta na kraju 2019. godine. U 2020. godini ukupno vreme rešavanja predmeta dostiglo je 274 dana, stopa zagušenosti je delimično smanjena na 0,75, dok su sudovi završili godinu sa 1.510.472 nerešenih predmeta.
  4. Jedinstveni program rešavanja starih predmeta koji je započet 2014. godine značajno je smanjio broj masovnih zaostalih nerešenih predmeta u sudovima u Srbiji, iako nije postigao zacrtane ciljeve.116 Cilj na samom početku je bio da se do kraja 2018. godine smanji broj zaostalih predmeta na 355.000 sa 1,7 miliona predmeta koliko je bilo u sistemu na kraju 2013. godine. Međutim, na kraju 2018. godine i dalje je bio nerešeno 781.000 starih predmeta. Strategija je izmenjena 2016. godine kako bi uključivala cilj od oko 350.000 starih predmeta do kraja 2020. godine, koji nije ispunjen, navodi VKS.
  5. Ostvaren je značajan napredak u smanjenju broja starih predmeta izvršenja u sudovima, ali nije bilo jasno koliko su javni izvršitelji bili efikasni u predmetima koji su započeti kao predmeti izvršenja u sudovima. Stopa zagušenja predmetima izvršenja u osnovnim sudovima poboljšala se sa 4,88 u 2014. godini na 1,47 u 2019. godini, ali su mnogi stari predmeti izvršenja i dalje bili u sudovima u 2019. godini, poslednjoj godini za koju su početkom 2021. godine bili dostupni uporedivi podaci. Nedostatak delotvornog i blagovremenog izvršenja, naročito za predmete koji se javljaju u velikim sudovima, ostaje jedan od najvećih izazova za pravosudni sistem u Srbiji.
  6. Prenos administrativnih poslova i ostavinskih predmeta na javne beležnike značajno je smanjio rad mnogih sudija, iako su preneti ostavinski predmeti i dalje bili uključeni u statistiku o broju sudskih predmeta, opterećenju i rešenim predmetima. Osnovni sudovi su u 2013. godini primili i rešili više od 700.000 predmeta overavanja, u poređenju sa oko 110.000 u 2019. godini. Takođe 2019. godine je 91 procenat od 134.226 novopristiglih predmeta ostavinske rasprave prebačeno na javne beležnike, što je povećanje od 38 procentnih poena u odnosu na 2018. godinu. Iako su preneti ostavinski predmeti i dalje bili uključeni u sudsku statistiku, sudovi su imali malo posla ili uopšte nisu imali posla sa ovim predmetima nakon što su prebačeni.
  7. U međuvremenu je učinak suda bio intenzivno ograničen upravljanjem i organizacijom suda, praksom i procedurama i disciplinom stranaka. Proces uručivanja poziva za sud je u poslednje vreme poboljšan, ali je izbegavanje poziva i dalje prilično jednostavno. Disciplina stranaka je i dalje široko prepoznata kao jedna od glavnih prepreka proceduralne efikasnosti. Zakazivanje ročišta, broj ročišta po predmetu, blagovremenost njihovog zakazivanja, učestalost otkazivanja i odlaganja ometaju efikasnost sudova i uzrokuju dugotrajna suđenja. Prednosti IKT alata su prepoznate, ali još uvek nisu adekvatno iskorišćene.

Rad i produktivnost sudova ↩︎

  1. Izrazi „rad“ i „produktivnost“ su zasnovani na pokazateljima savladavanja priliva, ukupnog broja rešenih predmeta i broja rešenih predmeta po sudiji. Ovi pokazatelji su praktični, što znači da se mogu koristiti kao osnova za različite mere za poboljšanje efikasnosti suda. Onin takođe omogućavaju objektivno poređenje između različitih sudova i različitih vrsta sudova. Svaki pokazatelj je detaljnije opisan u nastavku.

Stope rešavanja predmeta (savladavanje priliva)

  1. Stope rešavanja predmeta, koje mere broj rešenih predmeta kao procenat od broja primljenih predmeta, su među najčešće korišćenim pokazateljima za praćenje rada sudova u Evropi i van nje. Stopa rešavanja predmeta pokazuje da li sud drži korak sa brojem predmeta u radu ili generiše nerešene predmete. Stopa rešavanja predmeta ispod 100 procenata ukazuje da se broj nerešenih predmeta smanjuje.
  2. Kombonovana stopa rešavanja predmeta za sve sudove u Srbiji u periodu od 2014. do 2019. godine ostala je na preko 100 procenata, iako je privremeno opala na 98 procenata u 2015. godini. Najizuzetnija godina u tom periodu bila je 2016. godina, kada su brojni predmeti izvršenja odbačeni kao što je prethodno navedeno i, kao rezultat toga, ukupna stopa rešavanja predmeta za 2016. godinu iznosila je 140 procenata. U 2017. godini kombinovana stopa je i dalje bila preko 100, na 106 procenata, dok je 2020. godine dostigla 108 procenata.

Slika 24: Savladavanje priliva prema vrsti sudova od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Prema Izveštaju CEPEJ-a iz 2020. godine, osim za administrativne predmete, stope rešavanja prvostepenih predmeta u Srbiji u 2018. godini premašile su stope rešavanja u sudovima EU. U 2018. godini, stopa rešavanja administrativnih pitanja u Srbiji od 73 odsto bila je 36 procentnih poena niža od stope za predmete u EU. U građanskim i parničnim privrednim predmetima Srbija je postigla ukupnu stopu rešavanja od 110 procenata, za razliku od proseka EU od 101 procenat. Stopa rešavanja krivičnih predmeta u Srbiji bila je 104 procenata, šest procentnih poena više od proseka EU. U poređenju sa ciklusom evaluacije CEPEJ-a koji je ispitivao podatke iz 2016. godine, ovi rezultati predstavljaju poboljšanje u građanskom, privrednom i krivičnom domenu, ali pad za administrativne predmete. Međutim, dostupni podaci nisu bili dovoljni da objasne varijacije u stopama rešavanja predmeta u sudovima iste kategorije, što ukazuje na potrebu da pojedinačni sudovi i VKS sprovedu i objave više analiza razloga za često ekstremne razlike u produktivnosti sudova.

Slika 25: Savladavanje priliva u predmetima prve instance prema Izveštaju CEPEJ-a iz 2020. godine (podaci iz 2018. godine)

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Izveštaj CEPEJ-a iz 2020. god

  1. Ukupno savladavanje priliva osnovnih sudova u Srbiji od 2014. do 2019. godine bilo je znatno iznad 100 procenata; ono što je još impresivnije, počevši od 2017. godine rezultati pokazuju da su osnovni sudovi svoje povoljne stope savladavanja priliva ostvarili zahvaljujući rezultatima postignutim u građanskim i krivičnim predmetima bez izvršenja, a ne zbog odbacivanja zaostalih predmeta izvršenja. Odbacivanje predmeta izvršenja je bio primarni faktor pozitivnih stopa savladavanja priliva u period od 2014. do 2016. godine. Ostavljajući po strani predmete izvršenja, osnovni sudovi su rešili manje građanskih predmeta nego što su primili predmeta u 2014. i 2015. godini, dok je izračunata stopa savladavanja priliva za 2016. godinu iznosila 101 odsto117. Ukupne stope osnovnih sudova iznosile su 110 odsto u 2014. i 2015. godini, 191 odsto u 2016. godini, 116 odsto u 2017. godini, 114 odsto u 2018. godini i 104 odsto u 2019. godini.
  2. Savladavanje priliva mnogih pojedinačnih osnovnih sudova bile su blizu ili iznad stope od 100 odsto, ali sa značajanim varijacijama čak i među sudovima slične veličine i/ili urbanog okruženja. Na primer, Prvi osnovni sud u Beogradu je 2014. godine ostvario stopu od 92 odsto, dok je 2015. godine ta stopa porasla na 123 odsto. Nepovoljna stopa savladavanja priliva u Prvom osnovnom sudu u Beogradu u 2014. godini verovatno je u velikoj meri posledica reorganizacije sudske mreže (pogledajte Okvir 8). ne iznenađuje činjenica da je uticaj odbacivanja predmeta izvršenja bio značajan u ovom sudu, što je dovelo do izuzetno visoke stope savladavanja priliva 2016. godine (470 odsto) i 2017. godine (295 odsto). Nasuprot tome, i Drugi i Treći osnovni sud u Beogradu imali su pozitivnu stopu savladavanja priliva 2016. godine, ali se u 2017. godini to dramatično promenilo isključivo zbog velikog broja predmeta izvršenja koji su im preneti iz Prvog osnovnog suda u Beogradu: ovo je učinjeno, barem delimično, kako bi se raspoređivanje ovih predmeta uskladilo sa teritorijalnim nadležnostima tih sudova. Za 2017. godinu, Drugi osnovni sud je prijavio stopu savladavanja riliva od 39 odsto, dok je Treći osnovni sud naveo samo 34 odsto. U 2018. godini, stope savladavanja priliva su se oporavile na 127 odsto u Drugom osnovnom sudu i 99 odsto u Trećem osnovnom sudu. Dok je veliki deo ovog poboljšanja bio posledica odbacivanja ili prenošenja mnogih predmeta izvršenja na javne izvršitelje, došlo je do poboljšanja u stopama savladavanja priliva i za druge vrste predmeta.
  3. Trinaest118 osnovnih sudova različite veličine i lokacije nije postiglo stopu savladavanja priliva od 100 odsto u 2019. godini. Međutim, polovina ovih neuspešnih sudova bila je veoma blizu 100 odsto, sa stopom savladavanja priliva od 97 odsto ili više. Najniža stopa savladavanja priliva među njima zabeležena je u Osnovnom sudu u Leskovcu sa 88 odsto, što je uzrokovano kombinacijom povećanog priliva, uglavnom građanskih parnica i smanjenja broja sudija u sudu za 13 odsto u odnosu na 2015. i 2016. godinu. 119

Slika 26: Savladavanje priliva u odabranim osnovnim sudovima od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Stope savladavanja priliva u višim sudovima bile su relativno niske i zabeležile su pad od 2014. do 2017. godine, ali su ukupni rezultati brzo porasli 2018. i 2019. godine, kada je njihova kombinovana stopa iznosila 102 odsto. U 2017. godini samo je Viši sud u Prokuplju uspeo da dostigne stopu savladavanja priliva od 100 odsto (na 101 odsto). Svi ostali sudovi su bili znatno ispod 100 odsto, pa čak i na 66 odsto u Višim sudovima u Kragujevcu i Pirotu. U 2018. godini varijacije su bile posebno ekstremne – od 70 odsto u Kragujevcu do 172 odsto u Kruševcu. U 2019. godini, 68 odsto viših sudova imalo je stopu savladavanja priliva od 100 odsto ili više, ali VKS nije objavio nijednu analizu koja bi dala ujednačenije rezultate, ako je takva analiza sprovedena.
  2. Svake godine u periodu od 2014. do 2019. godine, samo je Viši sud u Beogradu naveo stopu savladavanja priliva ispod 100 odsto, dok nijedan viši sud nije imao stopu savladavanja priliva od 100 odsto ili više tokom celog navedenog perioda. Viši sudovi u Valjevu i Kragujevcu su u 2019. godini preokrenuli negativnu seriju stopa savladavanja priliva koja se protezala od 2014. godine tako što su dostigli 123, odnosno 119 odsto. Oba ova suda su u 2019. godini primila manje predmeta i rešila više građanskih prvostepenih predmeta nego prethodnih godina.
  3. Ukupna stopa savladavanja priliva apelacionih sudova pala je sa 109 odsto 2014. godine na 99 odsto u 2017. godini, a zatim je porasla na 103 odsto u 2019. godini. Tokom 2019. godine svaki od četiri apelaciona suda postigao je povoljne rezultate u savladavanju priliva jednakom 100 odsto ili više: 106 odsto u Beogradu, 103 odsto u Kragujevcu i Nišu i 100 odsto u Novom Sadu.
  4. Stope savladavanja priliva za prekršajne sudove u velikoj meri su varirale u periodu od 2014-2019. godine, ali iz dostupnih podataka nisu jasni svi razlozi takvih varijacija. Takođe nije bilo dostupnih informacija iz pravosuđa o uzroku ovih kolebanja. Od 2014. do 2018.. godine prekršajni sudovi su poboljšali ukupnu stopu savladavanja priliva na 113 odsto, ali je ta stopa zatim pala na 97 odsto u 2019. godini, bez ikakvog očiglednog odnosa broja sudija u sudovima. Broj sudija u prekršajnim sudovima opao je za 10 odsto od 2015. do 2018. godine, ali su preostale sudije i dalje svake godine rešavale više predmeta i poboljšale svoju produktivnost u tom periodu. Za razliku od toga, broj sudija je nakon toga 2019. godine porastao za 12 odsto, ali je rešavanje predmeta smanjeno za devet odsto. Najveća stopa savladavanja priliva u 2019. godini zabeležena je u Prekršajnom sudu u Vranju (126 odsto), dok je najmanja stopa zabeležena u Prekršajnom sudu u Sremskoj Mitrovici (74 odsto). Od 44 prekršajna suda u Srbiji, 30 sudova, ili 68 odsto, ostvarilo je stopu savladavanja priliva od 100 odsto ili više tokom 2019. godine, što je smanjenje od 19 procentnih poena u odnosu na 2018. godinu.
  5. Savladavanje priliva Apelacionog prekršajnog suda je 2019. godine poboljšana za dva procentna poena u poređenju sa 2018. godinom, ali je i dalje negativna, zbog povećanog broja predmeta u 2018. i 2019. godini. Sa stopom od 99 odsto u 2019. godini, sud i dalje nije uspevao da dostigne pozitivne stope koje je beležio od 2015. do 2017. godine.120
  6. Ukupne stope savladavanja priliva u privrednim sudovima kretale su se između 100 i 110 odsto, a isto je generalno važilo za Apelacioni privredni sud. Najviša stopa savladavanja priliva u privrednim sudovima je 2019. godine iznosila 112 odsto. Najniža stopa je iznosila 99 odsto 2018. godine, što je godina kada 44 odsto privrednih sudova nije uspelo da dostigne stopu savladavanja priliva od 100 odsto. To su bili Privredni sudovi u Beogradu, Kraljevu, Somboru, Valjevu, Sremskoj Mitrovici, Čačku i Leskovcu (koji je imao najnižu stopu savladavanja priliva u grupi od 89 odsto). Privredni sud u Pančevu 2019. godine nije ostvario stopu savladavanja priliva od 100 odsto, ali je prišao blizu ove stope sa 98 odsto. Jednogodišnji pad stope savladavanja priliva koji je prijavio Apelacioni privredni sud 2015. godine izazvan je pre svega skokom u broju primljenih predmeta (posebno sporovi vezani za pravo na suđenje u razumnom roku u predmetima stečaja), dok je broj rešenih predmeta ostao nepromenjen.
  7. Savladavanje priliva u Upravnom sudu je svake godine opadalo od 2014. (104 odsto) do 2018. godine (73 odsto): 2019. godina je donela znake ograničenog oporavka sa stopom savladavanja priliva od 94 odsto. Pad stopa savladavanja priliva u Upravnom sudu praćen je stalnim rastom broja nerešenih predmeta u ovom sudu. Angažovanje dodatnih osam sudija (jedna petina od ukupnog broja) u 2018. godini nije bilo dovoljno da bi se sud efikasno izborio sa povećanim brojem predmeta i smanjenjem u broju rešenih predmeta te godine. Sud je 2019. godine izgubio sedam sudija, te je povećana stopa savladavanja priliva za 2019. godinu verovatno bila posledica smanjenja priliva od 11 odsto i povećanja broja rešenih predmeta od 14 odsto.
  8. VKS je značajno poboljšavao svoju stopu savladavanja priliva svake godine od 2014. (81 odsto) do 2017. godine (101 odsto u 2017.), ali je stopa opala 2018. godine (95 odsto) i 2019. godine (92 odsto), očigledno zbog povećanog broja građanskih predmeta. VKS navodi da je pad stope savladavanja priliva 2018. i 2019. godine bio posledica „izmena propisa o nadležnostima Vrhovnog kasacionog suda, smanjenja cenzusa za reviziju na 40.000 evra u dinarskoj protivvrednosti, uvođenja posebne revizije kao novog vanrednog pravnog leka, kao i proširenja nadležnosti najvišeg suda za odlučivanje o reviziji, tj. odlučivanje o novim vanrednim pravnim lekovima.“121

Broj rešenih predmeta

  1. Mnogi pravosudni sistemi koriste broj rešenih predmeta – ukupan broj predmeta rešenih svake godine – kao pokazatelj realizacije i produktivnosti suda, ali je ova statistika u Srbiji donekle preuveličana za posmatrani period. Za potrebe ove Funkcionalne analize, „rešavanje predmeta“ odnosi se na broj rešenih predmeta u određenom sudu. Kao što je ovo poglavlje već pokazalo, kod mnogih navedenih rešenih predmeta u Srbiji odluke nisu pravosnažne, jer je predmet možda delegiran ili prenet, na odluku je uložena žalba ili je vraćem nižem sudu na dalje postupanje. Kao novi predmeti u tom sudu, ovi predmeti bi dobili novi broj, tako da je isto pravno pitanje moglo imati nekoliko brojeva predmeta tokom svog životnog veka i nekoliko puta se računati kao „rešeni“ predmeti.
  2. Značajne varijacije u broju rešenih predmeta mogu pokazati potrebu za preraspodelom resursa, ciljeva ili budžetskih izdvajanja i mogu se koristiti za procenu efekata konkretnih reformi. Na primer, u Srbiji je na broj rešenih predmeta u velikoj meri uticalo uvođenje Zakona o krivičnom postupku (ZKP) 2013. godine, sa prenosom istražne odgovornosti sa sudova na tužioce krajem 2013. godine, kao i sa uvođenjem javnih izvršitelja 2012. godine za izvršenje sudskih odluka.122 Obe ove reforme omogućile su sudijama da preusmere svoje napore na druge vrste predmeta.
  3. VKS je u 2019. godini delegirao oko 6.200123 predmeta iz preopterećenih sudova.124 Ova intervencija je imala za cilj da (ad hoc) rasporedi predmete ravnomernije među sudovima i na taj način omogući brže rešavanje. Ova mogućnost je u većoj meri iskorišćena 2015, 2017. i 2019. godine.125 Iako to nije jasno iz dostupnih izveštaja, znatno manji broj rešenih delegiranih predmeta registrovanih u drugim analiziranim godinama je rezultat predmeta sukoba nadležnosti navedenih u istoj kategoriji.126 Delegiranje predmeta se ne pominje na odgovarajući način u godišnjim izveštajima o radu sudova u Srbiji, a kriterijumi primenjeni za to nisu bili poznati u vreme izrade ove analize. Ipak, pošto podaci potvrđuju da su pojedini manji sudovi obično zauzetiji od većih sudova, uzimanje tok faktora u obzir bi bilo od suštinskog značaja prilikom odlučivanja o delegiranju predmeta.
  4. Varijacije u broju rešenih predmeta su takođe delom posledica spoljnih faktora u odnosu na pravosuđe, kao što je štrajk advokata u Beogradu 2014-15. godine (pogledajte Okvir 9 ispod), a možda i navedene sklonosti nekih sudija da se koncentrišu na predmete koji se najlakše rešavaju.

Okvir 9: Štrajk advokata u Srbiji 21. veka

Advokatska komora Srbije organizovala je štrajk oko 8.500 advokata u Srbiji, čime je faktički obustavljen parnični postupak u građanskim i krivičnim predmetima širom zemlje na period od nekoliko meseci, počevši od septembra 2014. godine. Advokati su se usprotivili predloženom zakonu kojim im se zabranjuje sastavljanje ugovora o nepokretnostima i ugovora vezanih za bračno i ostavinsko pravo, jer je nadležnost za rešavanje tih stvari preneta na javne beležnike. Advokati su upozorili da bi monopolizacija ovakvih usluga od strane javnih beležnika negativno uticala na pravo građana da biraju svog pravnog savetnika i da bi mogla uticati na privatnost klijenata, jer beležnici nisu bili obavezani garancijama poverljivosti odnosa klijent - zastupnik.* Advokati su takođe želeli da im se dozvoli da plaćaju porez na osnovu svojih prihoda, umesto poreza po fiksnoj stopi nametnutog na određene pravne usluge. Takođe su tražili i smanjenje poreza na dohodak od 10 odsto. Više od četiri meseca od početka štrajka, Narodna skupština Srbije je u januaru 2015. godine prihvatila zahteve i izmenila sporne odredbe Zakona o javnom beležništvu i drugih zakona. Udovoljeno je i zahtevu za smanjenje oporezivanja.

Visoki savet sudstva je saopštio da je tokom četvoromesečnog štrajka odloženo 120.386 sudskih postupaka (neke nezvanične procene su navodile i veće brojeve). Ovu informaciju je Savet za borbu protiv korupcije objavio 4. decembra 2014. godine u Dopuni Drugog izveštaja o reformi pravosuđa ili Izveštaju o usvajanju pravosudnih zakona i njihovim posledicama. Podaci koje je analizirao tim FA potvrđuju da je štrajk advokata indirektno umanjio efikasnost pravosuđa u 2014. godini.

Advokati u Srbiji su takođe proglasili jednonedeljni štrajk 2019. godine, u znak protesta zbog ubistva istaknutog advokata koji je bio u pravnom timu koji je branio bivšeg jugoslovenskog predsednika Slobodana Miloševića pred Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju.

*Beležnici moraju da dostave sudu sve spise predmeta koje sud traži.
  1. Sudovi u Srbiji su u 2019. godini naveli da su rešili ukupno 2.268.769 predmeta, što je povećanje od 27 odsto u odnosu na 2014. godinu. Kako je rasta priliv predmeta u prekršajnim, osnovnim, višim i Apelacionom privredom sudu, kao i u VKS, rastao je i broj rešenih predmeta. Slika 27 u nastavku prikazuje varijacije u godišnjem broju rešenih predmeta u sudovima u Srbiji od 2010. do 2019. godine i ilustruje da je sistem najvećim delom naveo rešavanje više predmeta u odnosu na broj primljenih predmeta. Pozitivni rezultati osnovnih sudova doveli su do velikog skoka u 2011. godini koji je Funkcionalna analiza iz 2014. godine pripisala povlačenju velikog broja predmeta koji su uključivali neplaćene račune za komunalne usluge, a ponovo je bio značajan broj rešenih predmeta od 2014. do 2016. godine (2016. je bila glavna godina za rešavanje predmeta izvršenja). Broj rešenih predmeta počeo je da opada u 2017. godini sa padom od 21 odsto. Usledio je pad od dva odsto u 2018. godini, zatim dodatni pad od jedan odsto u 2019. godini i 11 odsto u 2020. godini.

Slika 27: Ukupan broj rešenih predmeta u sudovima u Srbiji od 2010. do 2020. godine

Izvor: Podaci VKS

  1. Kao što je prikazano u Tabeli 5 i Slici 28 u nastavku, ukupan godišnji broj rešenih predmeta značajno je varirao u zavisnosti od vrste sudova i predmeta, pri čemu su osnovni i prekršajni sudovi imali najveći uticaj na ukupne brojke. Broj rešenih predmeta se konstantno povećavao samo u privrednim sudovima. Prethodno impresivna poboljšanja u višim sudovima završena su 2019. godine, sa padom od dva odsto.

Tabela 5: Ukupan broj rešenih predmeta prema vrsti suda i vrsti predmeta
od 2014. do 2019.godine

2014 2015 Procentualna promena 2016 Procentualna promena 2017 Procentualna promena 2018 Procentualna promena 2019 Procentualna promena
Osnovni sudovi 906,843 1,065,071 17% 1,815,045 70% 1,226,428 -32% 1,093,219 -11% 1,110,393 2%
Građanski parnični predmeti 186,372 263,288 41% 279,302 6% 257,627 -8% 249,228 -3% 245,459 -2%
Građanski vanparnični predmeti 187,032 219,321 17% 234,560 7% 249,897 7% 270,444 8% 290,623 7%
Krivična istraga 4,046 1,056 -74% 520 -51% 213 -59% 136 -36% 90 -34%
Krivični (osim istrage) 132,569 136,622 3% 136,351 0% 136,899 0% 161,398 18% 151,682 -6%
Izvršenje 396,824 444,784 12% 1,164,312 162% 581,792 -50% 412,013 -29% 422,539 3%
Viši sudovi 109,037 120,817 11% 125,132 4% 173,319 39% 259,716 50% 254,759 -2%
Građanski parnični predmeti 49,287 54,134 10% 62,239 15% 110,566 78% 160,243 45% 113,547 -29%
Građanski vanparnični predmeti 4,315 9,074 110% 9,630 6% 7,395 -23% 9,998 35% 16,694 67%
Krivična istraga 3,103 3,705 19% 2,851 -23% 2,708 -5% 2,833 5% 2,903 2%
Krivični (osim istrage) 52,332 53,904 3% 50,412 -6% 52,650 4% 86,642 65% 121,615 40%
Apelacioni sudovi 66,817 60,032 -10% 61,191 2% 59,474 -3% 65,757 11% 63,187 -4%
Prekršajni sudovi 551,039 669,559 22% 786,261 17% 696,607 -11% 676,361 -3% 614,246 -9%
Apelacioni prekršajni sud 37,563 30,597 -19% 26,604 -13% 26,520 0% 28,856 9% 28,786 0%
Upravni sud 20,149 18,681 -7% 19,274 3% 19,180 0% 18,666 -3% 21,285 14%
Privredni sudovi 83,021 92,151 11% 95,152 3% 104,080 9% 127,720 23% 140,082 10%
Apelacioni privredni sud 11,347 11,315 0% 12,805 13% 12,470 -3% 15,446 24% 16,993 10%
Vrhovni kasacioni sud 7,396 19,109 158% 12,457 -35% 17,682 42% 13,129 -26% 19,038 45%
UKUPNO 1,793,212 2,087,332 16% 2,953,921 42% 2,335,760 -21% 2,298,870 -2% 2,268,769 -1%

Izvor: Podaci VKS

Slika 28: Ukupno rešenih predmeta prema vrsti suda od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Iznenadni vrhunac rešavanja predmeta u osnovnim sudovima 2016. godine uzrkovan je skoro trostrukim povećanjem rešenih predmeta izvršenja. Ovaj izvanredni rezultat proizašao je iz donošenja Zakona o izvršenju i obezbeđenju127 koji je proizveo dramatičan broj odbacivanja izvršnih predmeta, kao što je prethodno navedeno, posebno u 2016. godini (pogledajte Okvir 5). Ako izuzmemo predmete izvršenja, osnovni sudovi su u 2016. godini rešili samo pet odsto više predmeta nego u 2015. godini.
  2. Ostavinski predmeti povereni javnim beležnicima povećali su broj rešenih predmeta za osnovne sudove. VKS u svom Godišnjem izveštaju za 2019. godinu navodi da su osnovni sudovi delegirali 122.708128 od 134.226 ostavinskih predmeta koje su primili javni beležnici, a jedini posao koji su sudovi obavili bila je obrada delegacije predmeta. Delegacije su predstavljale oko 40 procenata od 290.623 građanskih vanparničnih predmeta osnovnih sudova u 2019. godini. Za više informacija o aktivnostima beležnika, u nastavku pogledajte diskusiju u odeljku 1.3.4 Javni beležnici: Početak koji obećava.
  3. Ograničena pitanja koja se odnose na mnoge predmete koje rešavaju viši, privredni i prekršajni sudovi doprineli su većem broju rešenih predmeta u ovim sudovima. Pitanja koja se ponavljaju bila su primetna u predmetima vojnih rezervista u višim sudovima, privrednim prestupima u privrednim sudovima i predmetima za izvršenje privrednih, saobraćajnih i prekršajnih naloga u prekršajnim sudovima.
  4. Dostupni podaci doduše ne objašnjavaju smanjenje broja rešenih predmeta u Upravnom sudu 2018. godine. Broj predmeta u sudu se povećao do 2018. godine, ali je broj rešenih predmeta opadao, iako je broj sudija ostao prilično stabilan tokom tih godina.129 Sud je 2019. godine imao sedam sudija manje nego 2018. godine, a broj novih predmeta je opao za 11 odsto, dok je broj rešenih predmeta porastao za 14 odsto. Međutim, čak ni ovo povećanje broja rešenih predmeta nije bilo dovoljno da zaustavi nagomilavanje više nerešenih predmeta.

Okvir 10: Inovativne ideje za bolje raspoređivanje predmeta

Zanimljivo i praktično rešenje problema neravnomernog opterećenja sprovela je susedna Hrvatska, pojednostavljenjem žalbenog postupka u županijskim (okržnim) sudovima. Ukupno 15 županijskih sudova je razmatralo žalbe na odluke opštinskih sudova, na osnovu mesne nadležnosti. Hrvatska je odustala od mesne nadležnosti, učinila je obaveznim nasumično raspoređivanje predmeta putem sistema za vođenje predmeta i dozvolila je drugostepenim županijskim sudovima da odlučuju o žalbama u građanskim i krivičnim predmetima svih opštinskih sudova. Ova reforma je smanjila vreme potrebno za odlučivanje po žalbama, izjednačila je opterećenje sudija županijskih sudova i uskladila primenu sudske prakse u sudskom sistemu.

Broj rešenih predmeta po sudiji

  1. Broj rešenih predmeta po sudiji, meren deljenjem broja rešenih predmeta sa borjem sudija130, pokazao je značajne varijacije tokom vremena. U apsolutnim brojkama, osnovni i prekršajni sudovi su imali najveće razlike u broju rešenih predmeta među svojim sudijama, dok su najstabilnije raspodele po sudijama zabeležene u Apelacionom prekršajnom sudu. Broj rešenih predmeta po sudiji stalno se povećavao u višim sudovima i privrednim sudovima. U VKS je broj rešenih predmeta po sudiji varirao iz godine u godinu, dok je u Upravnom sudu ovaj broj naglo opao 2018. godine, da bi se ponovo oporavio 2019. godine. Slika 29 ispod pruža pregled.

Slika 29: Prosečan broj rešenih predmeta po sudiji od 2015. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Broj rešenih predmeta po sudiji u osnovnim sudovima dostigao je vrhunac u 2016. godini sa 1.322 predmeta, zbog velikog broja odbačenih predmeta izvršenja. U ostalim posmatranim godinama, prosečan broj rešenih predmeta varirao je u manje dramatičnim vrednostima. Bez predmeta izvršenja, prosečan broj rešenih predmeta u osnovnim sudovima po sudiji bio bi daleko manji, uz dalji konstantan rast (452 u 2015. godini, 474 u 2016. godini, 509 u 2017. godini, 565 u 2018. godini i 589 u 2019.).
  2. Kao i kod prosečnog broja predmeta po sudiji, nije postojala korelacija između veličine suda i odnosa rešenih predmeta po sudiji, kao što je prikazano u Tabeli 6 ispod. Od 66 analiziranih sudova, 23 odsto je bilo iznad proseka, a 39 odsto bilo je ispod proseka. Osnovni sudovi u Beogradu spadaju u kategoriju iznad proseka, zajedno sa drugim sudovima različitih veličina.

Tabela 6: Prosečan broj rešenih predmeta po sudiji u osnovnim sudovima u 2019. godini131

Osnovni sud Rešeni predmeti Broj sudija Rešeni po sudiji Osnovni sud Rešeni predmeti Broj sudija Rešeni po sudiji
Lebane 7,437 5 1,487 Pirot 10,514 12 876
Aleksinac 12,669 9 1,408 Despotovac 6,796 8 850
Treći osnovni u Beogradu 53,229 38 1,401 Prokuplje 15,221 18 846
Prvi osnovni u Beogradu 148,671 115 1,293 Brus 4,093 5 819
Knjaževac 6,437 5 1,287 Jagodina 14,661 18 815
Mladenovac 18,021 14 1,287 Kruševac 20,298 25 812
Kragujevac 54,945 43 1,278 Novi Pazar 12,155 15 810
Sombor 22,603 18 1,256 Raška 3,889 5 778
Požega 9,900 8 1,238 Petrovac na Mlavi 5,289 7 756
Užice 20,958 17 1,233 Ub 4,502 6 750
Leskovac 40,376 33 1,224 Surdulica 9,513 13 732
Bor 14,197 12 1,183 Obrenovac 5,808 8 726
Kraljevo 15,202 13 1,169 Senta 5,744 8 718
Subotica 23,155 20 1,158 Lazarevac 7,163 10 716
Niš 70,202 64 1,097 Bačka Palanka 6,430 9 714
Drugi osnovni u Beogradu 48,413 45 1,076 Gornji Milanovac 4,281 6 714
Sremska Mitrovica 9,647 9 1,072 Mionica 3,527 5 705
Vrbas 16,069 15 1,071 Vršac 8,940 13 688
Velika Plana 12,796 12 1,066 Paraćin 14,248 21 678
Zrenjanin 22,382 21 1,066 Ruma 8,080 12 673
Loznica 14,621 14 1,044 Zaječar 12,689 19 668
Veliko Gradište 4,163 4 1,041 Ivanjica 6,406 10 641
Prijepolje 7,249 7 1,036 Pančevo 15,953 25 638
Kikinda 11,370 11 1,034 Stara Pazova 12,512 20 626
Kuršumlija 4,933 5 987 Bujanovac 6,017 10 602
Bečej 6,802 7 972 Novi Sad 51,869 92 564
Trstenik 5,811 6 969 Sjenica 2,757 5 551
Vranje 24,643 26 948 Negotin 6,525 12 544
Čačak 19,563 21 932 Šid 2,858 6 476
Aranđelovac 10,920 12 910 Priboj 2,369 5 474
Požarevac 22,736 25 909 Valjevo 11,832 27 438
Šabac 26,146 29 902 Majdanpek 1,682 5 336
Smederevo 17,922 20 896 Dimitrovgrad 1,584 5 317

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Prekršajni sudovi u proseku su zabeležili realizaciju od 1.207 rešenih predmeta po sudiji u 2019. godini, što predstavlja smanjenje od 22 odsto u odnosu na 2016. godinu, uz značajne varijacije među sudovima. Ovaj pad od 22 odsto dogodio se iako su ovi sudovi ukupno imali isti broj sudija u 2019. kao u 2016. godini, nakon dve godine sa znatno manjim brojem132 sudija. Broj rešenih predmeta po sudijij u prekršajnim sudovima je privremeno dostigao vrhunac u 2016. godini, jer su sudije radile na rešavanju povećanog priliva predmeta izvršenja saobraćajnih, privrednih i prekršajnih naloga. Nasuprot tome, prosečan broj rešenih predmeta u Apelacionom prekršajnom sudu je generalno bio stabilan: 478 rešenih predmeta po sudiji u 2015. godini, 429 u 2016. godini, 457 u 2017. godini, 465 u 2018. i 496 predmeta u 2019. godini.
  2. Broj rešenih predmeta po sudiji u višim sudovima bio je u stalnom porastu u 2015. i 2016. godini, sa skokovima od oko 40 procenata u 2017. i 2018. godini. Ove sudije su u proseku rešile po 350 predmeta u 2015. godini, 370 predmeta u 2016. godini, 528 u 2017. godini, 730 predmeta u 2018. i 749 predmeta u 2019. godini iako je ukupan broj sudija varirao samo pet odsto u istom periodu. Broj rešenih predmeta po sudiji u 2017. godini povećan je prvenstveno zbog predmeta vojnih rezervista koji su preplavili više sudove. U 2018. i 2019. godini na ovaj odnos su u velikoj meri uticali „KR“ predmeti (pogledajte paragraf 30).
  3. Broj rešenih predmeta po sudiji u privrednim sudovima je konstantno rastao, uz primetno povećanje u 2017, 2018. i 2019. godini uprkos promenljivom broju sudija. Privredni sudovi su u periodu od 2015. do 2017. godine izgubili 13 sudija, a zatim dobili 15 sudija u 2018. godini, da bi u 2019. godini ponovo izgubili 10 sudija. Prosečan broj rešenih predmeta za sudije privrednih sudova bio je 576 predmeta u 2015. godini, 602 u 2016. godini i 708 u 2017. godini, 788 u 2018. i 922 predmeta u 2019. godini. Povećanja su izazvana rastućim brojem novih predmeta privrednih prestupa, koji su uključivali relativno ograničena pitanja. Istovremeno, Apelacioni privredni sud je imao 32 sudije u 2015. godini, 41 sudiju u 2018. i 31 sudiju u 2019. godini. Prosečan broj rešenih predmeta u ovom sudu iznosio je od minimalnih 312 predmeta u 2017. godini do maksimalnih 548 predmeta u 2019.
  4. Apelacioni sudovi su u periodu od 2015. do 2019. godine imali manji broj rešenih predmeta po sudiji u odnosu na VKS, budući da je VKS imao veći priliv. Slična situacija je prisutna u komparativnim jurisdikcijama (npr. u Crnoj Gori). Ipak, ovo zahteva veću pažnju, te je možda potrebno revidirati nadležnosti VKS jer do ovog suda dolazi previše predmeta ili je broj predmeta naduvan jednostavnim predmetima. Brojevi po sudiji u VKS su iznosili 503 predmeta u 2015. godini, 337 predmeta u 2016. godini, 453 u 2017., 320 u 2018. i 577 predmeta u 2019. godini. Prosečan broj rešenih predmeta po sudiji apelacionih sudova iznosio je 267 predmeta u 2015. godini, 272 u 2016. godini, 261 u 2017., 304 u 2018. godini i 318 predmeta u 2019. godini.

Program nagrađivanja sudova

A group of people posing for a photo Description automatically generated

  1. Takmičarski Program nagrađivanja sudova u organizaciji VKS, koji je Srbiju stavio na čelo inovatora među evropskim zemljama u podsticanju učinka sudova, zaslužuje da bude proširen kako bi se prepoznale koristi većeg broja inicijativa u sudovima niže instance. Program nagrađivanja uvršten je u Poslovnik o uređenju i radu Vrhovnog kasacionog suda kako bi se sudovi i zaposleni u njima motivisali da unaprede rad suda. Program nagrađivanja koji je VKS pokrenuo 2016. godine, prošao je kroz četiri ciklusa do kraja 2019. godine. U 2020. godini nije bilo nagrađivanja, verovatno zbog poteškoća koje su svi sudovi imali u izvršavanju čak i rutinskih poslova suočeni sa zabrinutošću i ograničenjima zbog pandemije Kovida-19.
  2. Novčane nagrade su definisane na nivou za koji se VKS nadao da će privući sudove da učestvuju, a što bi se moglo iskoristiti u korist nagrađenih sudova u celini. Nagrade su takođe svim učesnicima donele prestiž i priznanje. Nagrađeni sudovi mogu da izaberu da potroše novac od nagrade na IKT hardver, kancelarijsku opremu ili materijale za ulepšavanje suda.
  3. Program se na odgovarajući način fokusirao na rešavanje nekih od najproblematičnijih pitanja sa kojima se suočavaju prekršajni, osnovni, viši i privredni sudovi dodeljivanjem nagrada za „povećanje broja rešenih starih predmeta u sudu“ i „povećanje broja ukupno rešenih predmeta po sudiji“. Izabrani su pobednici iz svake grupe sudova, kao što je prikazano u Tabeli 6 ispod. Fokusirajući se na nagrade za „najbolje igrače“ program je imao za cilj da motiviše sudove sa lošijim učinkom da poboljšaju rad i podignu prosečan učinak u pravosuđu. Merenjem učinka na osnovu merila „po sudiji“ za jednu nagradu, program kontroliše varijacije u veličini suda, tako da manji sudovi sa manjim brojem sudija imaju jednake šanse za uspeh.

Tabela 7: Laureati Programa nagrađivanja sudova od 2016. do 2019. godine133

Najveće povećanje broja rešenih starih predmeta Najveće povećanje broja rešenih predmeta po sudiji
2016. 1. Osnovni sud u Nišu Prvi osnovni sud u Beogradu
2. Treći osnovni sud u Beogradu Osnovni sud u Leskovcu
3. Drugi osnovni sud u Beogradu
Osnovni sud u Lebanu		 Osnovni sud u Novom Sadu
2017. 1. Privredni sud u Beogradu Viši sud u Leskovcu
2. Osnovni sud u Lazarevcu Viši sud u Nišu
3. Osnovni sud u Ivanjici
Osnovni sud u Bujanovcu		 Treći osnovni sud u Beogradu
Viši sud u Kruševcu
2018. 1. Osnovni sud u Kragujevcu Viši sud u Beogradu
2. Osnovni sud u Nišu Viši sud u Vranju
3. Privredni sud u Novom Sadu Prekršajni sud u Novom Sadu
2019. 1. Privredni sud u Beogradu Privredni sud u Leskovcu
2. Osnovni sud u Kruševcu Privredni sud u Nišu
3. Viši sud u Beogradu Viši sud u Valjevu

Izvor: Internet prezentacija VKS

Pravovremenost u procesuiranju predmeta

  1. Ključni aspekt učinka pravosuđa, pravovremenost, je tesno povezan sa pravom na pravično suđenje134 i jedna je od glavnih briga EU u Okvir u pretpristupnih pregovora Srbije za poglavlje 23. U ovoj studiji, pravovremenost se posmatra kroz četiri pokazatelja; nerešeni (preneti) predmeti, stopa zagušenosti, starosna struktura predmeta i vreme potrebno za rešavanje predmeta. Prema Funkcionalnoj analizi pravosuđa iz 2014. godine, rezultati pravovremenosti pravosuđa u Srbiji bili su različiti, ali su se poboljšali od 2010. do 2013. godine. Broj nerešenih predmeta u Srbiji bio je visok u poređenju sa EU do 2013. godine, te se uglavnom sastojao od starijih predmeta, jer su sudije uglavnom rešavale novije predmete. Stope zagušenosti su ostale visoke na oko 1,41, naročito u osnovnim, prekršajnim i privrednim sudovima, a spiskovi starijih predmeta nisu pripremani niti redovno analizirani. Vreme potrebno za rešavanje predmeta je značajno variralo u zavisnosti od predmeta i vrste suda (npr. 98 dana u višim sudovima i 736 dana u osnovnim sudovima). Dok je u Funkcionalnoj analizi pravosuđa iz 2014. godine navedeno da je u građanskim i privrednim predmetima Srbija beležila vreme potrebno za rešavanje sporova u skladu sa prosecima EU, u predmetima izvršenja vremena su bila daleko gora nego u drugim zemljama u Evropi. Utvrđeno je da je vreme potrebno za rešavanje sporova koje je izračunao tim Funkcionalne analize na osnovu CEPEJ metodologije optimistično jer su visoke stope žalbi i recikliranje predmeta kroz ponovljena suđenja nakon žalbe dodatno produžili konačno rešavanje sporova, što se nije odrazilo na rezultate pokazatelja vremena potrebnog za rešavanje sporova.
  2. Pravovremenost u procesuiranju predmeta, utvrđena CEPEJ pokazateljem vremena rešavanja, stalno se poboljšavala od 2014. do 2019. godine, iako rezultati u nekim oblastima i dalje nisu bili u prihvatljivom opsegu. Vreme potrebno za rešavanje sporova u sudovima u Srbiji smanjeno je sa 580 dana u 2014. godini na 267 dana u 2019. godini, ali sa značajnim varijacijama u zavisnosti od vrste predmeta i suda. Visoke stope žalbi i recikliranje predmeta i dalje su problem. Ukupna stopa zagušenosti sudova135 u Srbiji se značajno poboljšala i pala je na 0,73 u 2019. godini: broj nerešenih predmeta opao je za više od 40 odsto od 2014. godine do 2019. godine, sa 2.849.360 predmeta na kraju 2014. godine na 1.656.645 predmeta na kraju 2019. godine. U 2020. godini ukupno vreme rešavanja predmeta u sudovima u Srbiji delimično je poraslo na 274 dana, dok je stopa zagušenosti povećana na 0,75. Sa 1.510.472 predmeta u 2020. godini, ukupan broj nerešenih predmeta u srpskim sudovima dodatno je smanjen za devet procenata. U skladu sa preporukama Funkcionalne analize pravosuđa iz 2014. godine, starosna lista nerešenih predmeta je uvedena u statističke izveštaje VKS radi praćenja pravovremenosti. Počevši od 2014. godine, ove liste redovno prati rukovodstvo suda tokom perioda obuhvaćenog ovom Funkcionalnom analizom. Međutim, primarni pregled listi je obavljen kroz sprovođenje Nacionalnog plana za smanjenje broja starih predmeta, koji nije obuhvatio sve sudove u Srbiji (pogledajte Okvir 12 ispod).

Slika 30: Ukupno vreme rešavanja predmeta u sudovima u Srbiji od 2014. do 2020. godine

Broj nerešenih (prenetih) predmeta

  1. Pokazatelj nerešenih predmeta upoređuje broj nerešenih predmeta koji se prenose iz godine u godinu: ovi predmeti se takođe nazivaju nerešeni predmeti ili zaostali predmeti. Postojanje nekih nerešenih predmeta je neizbežno jer nijedan sud ne može da reši sve predmete koje dobija svake godine – neki predmeti ulaze u sistem suviše kasno u toku godine ili su previše složeni da bi se rešili pre kraja godine. Nerešeni predmeti postaju problematični kada se njihov broj povećava iz godine u godinu i uključuje mnogo starijih predmeta. Nerešeni predmeti se ponekad opisuju kao zaostalih predmeti, ali se u Srbiji i mnogim drugim zemljama „zaostatak“ odnosi samo na nerešene predmete određene starosti.136
  2. Sudovi u Srbiji se nisu efikasno pozabavili svojim nerešenim predmetima koji nisu predmeti izvršenja, iako je ukupan broj nerešenih predmeta smanjen za 42 odsto u periodu od 2014. do 2019. godine. Ukupan broj nerešenih predmeta je u 2019. godini iznosio 1.656.645. Kao što je prikazano na Slici 31 ispod, fond nerešenih predmeta u Srbiji počeo je naglo da opada 2016. godine i to se nastavilo do 2019. godine. Ali ako bi se iz obračuna isključili predmeti izvršenja u osnovnom sudovima, ukupan broj nerešenih predmeta u sudovima u zemlji bi se povećao svake godine od 2014. do 2017. godine za ukupno 20 odsto. Samo u 2018. godini fond nerešenih predmeta se smanjio, za osam odsto, ali se ponovo povećao za tri odsto 2019. godine. Podaci o nerešenim predmetima koji nisu predmeti izvršenja u 2020. godini nisu uključeni u ovu analizu.

Slika 31: Nerešeni predmeti na kraju godine od 2010. do 2020. godine

C:\Users\Lenovo\OneDrive\Pictures\Screenshots\2022-08-29.png

Izvor: Podaci VKS

  1. Osnovni i prekršajni sudovi su na kraju 2019. godini imali 88 odsto svih nerešenih predmeta. Kod osnovnim sudova je bilo 56 odsto predmeta, dok je 32 odsto nerešenih predmeta bilo u prekršajnim sudovima. Iste godine najmanji broj nerešenih predmeta zabeležen je u Apelacionom prekršajnom sudu sa 2.711 predmeta, što je samo 0,16 odsto svih nerešenih predmeta u Srbiji.
  2. Do kraja 2019. godine, 621.674 ili 38 odsto svih nerešenih predmeta u sudovima u Srbiji bili su izvršni predmeti u osnovnim sudovima – što predstavlja smanjenje za 1.313.851 predmeta u poređenju sa 2014. godinom. Predmeti izvršenja su činili 67 odsto nerešenih predmeta osnovnih sudova u 2019. godini, u poređenju sa 86 odsto u 2014. godini. Očekivano, najveći deo smanjenja, odnosno 825.587 predmeta,137 dogodio se u Prvom osnovnom sudu u Beogradu, a za njim slede Osnovni sudovi u Kragujevcu, Čačku, Nišu, Novom Sadu, Mladenovcu i Kruševcu sa po preko 30.000 manje nerešenih predmeta izvršenja u svakom sudu. Nasuprot tome, Drugi i Treći osnovni sud u Beogradu povećali su svoj fond nerešenih predmeta izvršenja za 76.459, odnosno 63.694 predmeta, kroz migraciju predmeta iz Prvog osnovnog suda u Beogradu u ove sudove.
  3. Drugi po veličini fond nerešenih predmeta pripada prekršajnim sudovima, uglavnom zbog izvršenja naloga. Od 2014. do 2019. godine, prekršajni sudovi su povećali svoj broj nerešenih predmeta za 12 odsto ili 95.000 predmeta.

Tabela 8: Nerešeni predmeti na kraju godine po vrsti sudova i predmeta
od 2014. do 2019. godine

2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019.
Osnovni sudovi 2,239,927 2,130,369 1,265,138 1,099,895 965,939 922,777
Građanski parnični predmeti 183,727 207,654 210,784 191,444 178,045 203,359
Građanski vanparnični predmeti 63,120 73,923 69,391 59,853 57,941 61,591
Krivična istraga 809 273 136 50 41 31
Krivični (osim istrage) 56,746 46,510 40,217 36,783 36,860 36,122
Izvršenje 1,935,525 1,802,009 944,610 811,765 693,052 621,674
Viši sudovi 36,308 43,586 61,429 100,326 95,648 89,446
Građanski parnični predmeti 22,736 29,142 50,482 90,520 84,188 76,254
Građanski vanparnični predmeti 1,355 5,023 1,235 996 2,163 3,643
Krivična istraga 1,573 977 836 883 942 1,138
Krivični (osim istrage) 10,644 8,444 8,876 7,927 8,355 8,411
Apelacioni sudovi 20,435 15,958 14,727 15,240 15,429 13,488
Prekršajni sudovi 438,969 586,433 599,224 594,277 515,581 533,968
Apelacioni prekršajni sud 2,656 1,620 1,627 1,517 2,329 2,711
Upravni sud 24,262 25,896 28,176 30,750 37,514 38,769
Privredni sudovi 76,686 67,708 59,099 54,927 55,891 40,628
Apelacioni privredni sud 6,535 9,734 8,600 8,342 6,728 6,778
Vrhovni kasacioni sud 3,582 5,315 5,905 5,812 6,521 8,080
UKUPNO 2,849,360 2,886,619 2,043,925 1,911,086 1,701,580 1,656,645

Izvor: Podaci VKS

  1. Prenošenje većine istražnih predmeta sa sudova na tužioce ostavio je određeni broj nerešenih predmeta u pogođenim sudovima. Odgovornost za većinu krivičnih istraga prešla je sa osnovnih i viših sudova počevši od kraja 2013. godine, ali su neki od istražnih predmeta još uvek bili nerešeni u sudovima od 2014. do 2019. godine. Na kraju 2014. godine, osnovni sudovi su imali 809 istraga u fondu nerešenih predmeta i samo 31 u 2019. godini. U višim sudovima, broj od 1.573 nerešenih istraga u 2014. godini smanjen je na 942 predmeta u 2018. godini uz ponovni rast na 1.138 u 2019. godini.138
  2. Prenošenje istražnih predmeta sa sudova na JT smanjio je ukupan broj u sudovima, ali je stvorilo nove zaostatke za tužioce, sa čijim procesuiranjem su se i dalje mučili krajem 2020. godine. Prenošenje je delimično zasnovano na pretpostavci da bi u slučaju kada bi tužioci bili odgovorni za istrage to olakšalo posao sudijama da vode suđenja sa otvorenim umom o konkretnim predmetima. Takođe se očekivalo da će prenošenje ove odgovornosti smanjiti ukupne troškove i vreme koje se troši na istrage. Međutim, ova Funkcionalna analiza ne može da potvrdi da su se ti očekivani rezultati i desili: pogledajte diskusiju u Poglavlju 2. Efikasnost, pravovremenost i produktivnost javnih tužilaštava za dodatne detalje o ovom pitanju.
  3. Fond nerešenih neistražnih krivičnih predmeta u osnovnim sudovima je delimično smanjen sa 56.746 predmeta u 2014. godini na 36.122 predmeta u 2019. godini, dok je u višim sudovima taj broj ostao stabilan na oko 8.000 predmeta.

Stope zagušenosti

  1. Kao što je već objašnjeno u ovoj Funkcionalnoj analizi, stopa zagušenosti predstavlja broj nerešenih predmeta na kraju jedne godine podeljen brojem rešenih predmeta tokom iste godine. Ovaj pokazatelj ilustruje da veći broj prenetih predmeta nije uvek suštinski loš. Sudovi bi trebalo da rade na tome da ovaj odnos zadrže ispod 1.00, što znači da bi fond nerešenih predmeta trebalo da bude daleko manji od godišnjeg odliva. Međutim, sudovi koji su bili preopterećeni predmetima izvršenja generalno su zagušeni, što predstavlja svojevrstan izazov za predsednike sudova koji moraju da usklade svoje resurse kako bi ispravili ono što mogu da isprave. Ako bi sudije više bile usmerene na jednu vrstu predmeta, kao što je smanjenje broja predmeta izvršenja, ostale vrste predmeta bi bile pogođene. Pretpostavlja se da većina predsednika sudova pokušava da ravnomerno rasporedi resurse, tako da većina vrsta predmeta bude pokrivena podjednako dobro ili loše.
  2. Ukupna stopa zagušenosti sudova u Srbiji se značajno poboljšala tokom posmatranog perioda, zaključno sa 0,73139 u 2019. godini. Kao i kod drugih pokazatelja, i ovde su predmeti izvršenja značajno uticali na ovaj trend. Ogroman broj nerešenih predmeta izvršenja prouzrokovao je nepoželjne koeficijente u periodu prikazano na Slici 32 ispod. Iako se stopa u Srbiji značajno poboljšala, kao što navode ova i prethodna Funkcionalna analiza, stopa zagušenosti nije jedini pokazatelj koji analizira koliko efikasno sudski sistem izlazi na kraj sa opterećenjem u sistemu.

Slika 32: Stopa zagušenosti od 2010. do 2020. godine

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Primetne su značajne varijacije u stopama zaguđenosti među različitim vrstama sudova i unutar sudova jedne vrste, što je i prikazano u Tabeli 9. Osnovni sudovi i Upravni sud bili su jedine vrste sudova koje nisu imale stopu ispod 1,00 tokom celokupnog posmatranog perioda, ali su rezultati osnovnih sudova značajno poboljšani od 2016. godine, kada je zabeleženo najobimnije rešavanje predmeta izvršenja u osnovnim sudovima. Apelacioni prekršajni sud, apelacioni sudovi i VKS zabeležili su povoljne stope zagušenosti predmetima (do 0,5) u periodu od pet godina, dok Tabela 8 takođe pokazuje da postoje značajne razlike po vrstama predmeta, čak i u sudovima sa ukupno povoljnijim stopama.

Tabela 9: Stope zagušenosti prema vrstama sudova i predmeta od 2014. do 2019. godine140

2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019.
Osnovni sudovi 2.47 2.00 0.70 0.90 0.88 0.83
Građanski parnični predmeti 0.99 0.79 0.75 0.74 0.71 0.83
Građanski vanparnični predmeti 0.34 0.34 0.30 0.24 0.21 0.21
Krivična istraga 0.20 0.26 0.26 0.23 0.30 0.23
Krivični (osim istrage) 0.43 0.34 0.29 0.27 0.23 0.24
Izvršenje 4.88 4.05 0.81 1.40 1.68 1.47
Viši sudovi 0.33 0.36 0.49 0.58 0.37 0.35
Građanski parnični predmeti 0.46 0.54 0.81 0.82 0.53 0.67
Građanski vanparnični predmeti 0.31 0.55 0.13 0.13 0.22 0.22
Krivična istraga 0.51 0.26 0.29 0.33 0.33 0.39
Krivični (osim istrage) 0.20 0.16 0.18 0.15 0.10 0.07
Apelacioni sudovi 0.31 0.27 0.24 0.26 0.23 0.21
Prekršajni sudovi 0.80 0.88 0.76 0.85 0.76 0.87
Apelacioni prekršajni sud 0.07 0.05 0.06 0.06 0.08 0.09
Upravni sud 1.20 1.39 1.46 1.60 2.01 1.82
Privredni sudovi 0.92 0.73 0.62 0.53 0.44 0.29
Apelacioni privredni sud 0.58 0.86 0.67 0.67 0.44 0.40
Vrhovni kasacioni sud 0.48 0.28 0.47 0.33 0.50 0.42
UKUPNO 1.59 1.38 0.69 0.82 0.74 0.73

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

Slika 33: Stope zagušenosti prema vrsti suda od 2014. do 2019. godine

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB


  1. Dok su osnovni sudovi imali bolje stope počevši od 2016. godine, rezultati među njima su bili veoma neujednačeni, a podaci nisu ukazivali na uzrok odstupanja. Ukupne stope osnovnih sudova bile su ispod 1,00 sa 0,70 u 2016. godini, 0,90 u 2017. godini, 0,88 u 2018. godini i 0,83 u 2019. godini. Ukupno 46 osnovnih sudova ili 70 odsto je u 2019. godini zabeležilo stope od 0,50 ili manje; najniža stopa zagušenosti (0,10) zabeležena je u Osnovnom sudu u Dimitrovgradu koji je imao pet sudija. Međutim, veličina suda nije bila odlučujući faktor za stope u 2019. godini: Osnovni sud u Novom Sadu (veliki sud sa oko 100 sudija) imao je stopu zagušenosti od 0,46, Osnovni sud u Obrenovcu sa osam sudija bio je jedini sud sa stopom između 1,00 i 2,00, a tri beogradska osnovna suda bila su među onim sudovima koji su zabeležili stopu zagušenosti preko 2,00.
  2. Stope zagušenosti u osnovnim sudovima su takođe varirale u zavisnosti od vrste predmeta, kao što je prikazano na Slici 34 ispod. Stope zagušenosti građanskim parničnim i vanparničnim predmetima generalno su se poboljšale, iako su od ove dve kategorije samo vanparnični predmeti bili u ciljnoj zoni. Stope krivičnih istraga su bile stabilne, a stope ostalih krivičnih predmeta su se poboljšale, iako su ove dve kategorije obe zabeležile stope daleko ispod 0,50. Zagušenost predmetima izvršenja je značajno poboljšana sa 4,88 u 2014. godini na 0,81 u 2016. godini. Međutim, ponovo se pogoršala na 1,40 2017. godine, 1,68 2018. godine i 1,47 2019. godine.

Slika 34: Stope zagušenosti osnovnih sudova prema vrsti predmeta od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Povećane stope zagušenosti u višim sudovima tokom 2016. i 2017. godine prvenstveno su se odnosile na građanske parnične predmete. Dok su krivični predmeti, krivične istrage i građanski vanparnični predmeti pokazali nisku stopu zagušenosti (sa nekim izuzecima prikazanim na Slici 35 ispod), stope zagušenosti građanskim parničnim predmetima su rasle i gotovo su se udvostručile od 2014. do 2017. godine. U 2018. godini stopa zagušenosti građanskim parničnim predmetima opala je na 0,53 da bi ponovo porasla na 0,67 u narednoj godini.

Slika 35: Stope zagušenosti u višim sudovima prema vrsti predmeta od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Apelacioni sudovi zadržali su niske stope zagušenosti građanskim i krivičnim predmetima. Stope zagušenosti građanskim predmetima su čak opale, kao što je prikazano na Slici 36 ispod.

Slika 36: Stope zagušenosti apelacionih sudova prema vrsti predmeta od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Stope zagušenosti u privrednim sudovima su se konstantno smanjivale sa 0,92 u 2014. godini na 0,29 u 2019. godini, što pokazuje uspešno postupanje sa fondom nerešenih predmeta uprkos rastućem prilivu. Sličnih rezultata bilo je i u Apelacionom privrednom sudu.
  2. Prekršajni sudovi su ostali relativno stabilni, a stope su se kretale od maksimalnih 0,88 2015. godine do minimalnih 0,76 u 2016. i 2018. godini.

Starosna struktura

  1. Starosna struktura nerešenih predmeta ukazuje na to kako sudovi daju prioritet predmetima prilikom procesuiranja i da li relativno brzo rešavaju značajan broj novih predmeta, dok komplikovaniji predmeti ostaju u delu nerešenih predmeta koji možda nikada neće biti rešeni. Ovakvo ponašanje je posebno pogodno kada se sudije vrednuju kroz ocene produktivnosti, koje su detaljnije objašnjene u Okvir u 11. Izveštaji VKS koji su korišćeni kao izvor podataka za ovu Funkcionalnu analizu dali su ukupan broj nerešenih predmeta svake godine, kao i broj rešenih zaostalih141 predmeta po godini i prema vrsti suda. Starost nerešenih predmeta je dalje razložena na sledeće kategorije: tri do pet godina, pet do deset godina i više od deset godina. Ova podela prema starosti nije bila dostupna za rešene, zaostale predmete.

Okvir 11: Norme sudijske produktivnosti

Učinak rada sudija ocenjuje se na osnovu broja predmeta koje sudija meritorno rešava u toku meseca u odnosu na broj koji treba da bude završen – mesečna norma – a osnov za normu zavisi od vrste predmeta. Predmeti koji se ne rešavaju meritorno se računaju kao jedna trećina meritorno rešenih predmeta. Ako se sudiji dodeljuju predmeti različitih vrsta, količina posla se utvrđuje zbirom ostvarenog procenta za svaku vrstu predmeta, u odnosu na mesečnu normu za te materije. Norme produktivnosti u Srbiji definisane su Pravilnikom o kriterijumima, merilima, postupku i organima za vrednovanje rada sudija i predsednika sudova, Službeni glasnik br. 81/2014, 142/2014 i 41/2015.
  1. Povećavanjem praga za nerešene predmete sa dve na tri godine 2019. godine, VKS je odmah smanjio broj zaostalih nerešenih predmeta za približno 100.000 ili više od jedne desetine. Srbija je takođe eliminisala kategoriju „starih“ (pred sudom duže od devet meseci) nerešenih krivičnih istraga. Ova čisto administrativna promena je značila da je značajan deo predmeta koji su bili u sistemu duže od dve, ali manje od tri godine, isključen iz dometa Jedinstvenog programa rešavanja starih predmeta.
  2. VKS je u februaru 2021. godine predstavio potpuno novi Jedinstveni program rešavanja starih predmeta za period od 2021. do 2025. godine.
  3. Iako je spremnost VKS da sprovede Jedinstveni program rešavanja starih predmeta bila pohvalna, ovaj program nije ispunio prvobitno postavljene ciljeve, niti ciljeve za 2020. godinu definisane izmenama programa iz 2016. godine. Cilj na samom početku je bio da se do kraja 2018. godine zaostatak smanji sa 1,7 miliona na 355.000 predmeta. Međutim, 781.000 starih predmeta je i dalje bilo nerešeno na kraju 2018. godine. Prema analizi VKS u novom Programu za 2021-2025,142 razlozi zbog kojih nisu ispunjeni ciljevi izmena i dopuna iz 2016. godine su ogroman broj predmeta u beogradskim sudovima i apelacionim sudovima; neočekivano povećanje priliva; nepopunjavanje upražnjenih sudijskih pozicija i, naročito, uticaj pandemije KOVIDA-19. Program je na kraju 2020. godine, bez obzira na pandemiju, ispunio svoje ciljeve u pogledu izvršnih predmeta, pošto je ostalo manje nerešenih predmeta u odnosu na broj koji je predviđen Programom. VKS je naveo da je 20. juna 2020. godine ostalo 526.869 starih predmeta u svim materijama, što je oko 50 odsto više nego što je Program predviđao.

Okvir 12: Mere Jedinstvenog programa rešavanja starih predmeta

2014 – 2020

Jedinstveni program rešavanja starih predmeta zasnovan je na opštim merama (zakonodavne promene i kadrovski aranžmani) i specifičnim merama (npr. interne sudske procedure). Sudovi su bili obavezni da usvoje pojedinačne programe za smanjenje broja starih predmeta, održavaju timove za rešavanje starih predmeta, prate i posebno evidentiraju stare predmete, dodeljuju stare predmete najmanje troma najiskusnijim sudijama (najmanje tri sudije kako bi se obezbedilo nasumično dodeljivanje) i primenjuju smernice sadržane u Programu koje se odnose na rad sudske pisarnice, uspostavljanje pripremnih odeljenja i uvođenje e-pravosuđa. Još jedan skup konkretnijih mera definisan je za predmete izvršenja, jer su oni činili većinu starih predmeta. Ove mere su se takođe oslanjale na izmene zakona (npr. obustavljanje izvršenja potraživanja do RSD 1,000 (~ EUR 8,50) nakon neuspešnog pokušaja na pokretnoj imovini), aktivnije praćenje i fokusirane aktivnosti.

2021 – 2025

Novousvojeni Program sadrži širok skup mera, od kojih se neke odnose na prethodne mere, kao što je popunjavanje upražnjenih sudijskih mesta i usvajanje planova rešavanja starih predmeta. Mere takođe obuhvataju izmene zakona, obuke, nadogradnju softvera i usvajanje pojedinačnih godišnjih planova rešavanja starih predmeta po sudu i po sudiji. Programom je predviđeno formiranje pripremnih odeljenja u sudovima i korišćenje pripremnih ročišta, što je sugerisano Funkcionalnom analizom pravosuđa iz 2014. godine. Tokom sprovođenja Programa sudovi će kvartalno izveštavati Radnu grupu VKS o ostvarenom napretku.
  1. Uprkos Jedinstvenom programu rešavanja starih predmeta, broj i starost predmeta i najnoviji rezultati produktivnosti sistema jasno pokazuju da se situacija sa brojem nerešenih predmeta neće brzo poboljšati. Sudovi u Srbiji su i dalje opterećeni velikim brojem starih predmeta, od kojih su mnogi u suprotnosti sa članom 6 EKLJP i drugim međunarodnim standardima143. Starosna lista nerešenih predmeta VKS u Tabeli 10 prikazuje sastav i starosnu strukturu nerešenih predmeta od datuma inicijalnog akta svakog predmeta. Do kraja 2019. godine u sistemu je bilo 255.272 predmeta starijih od 10 godina, što je predstavljalo 41 odsto svih starih predmeta. Većina starih predmeta (44 odsto) bila je stara pet do 10 godina – njih 272.964.

Tabela 10: Starosna lista nerešenih predmeta prema vrsti suda i vrsti predmeta u 2019. godini

Starost nerešenih predmeta
Ukupno 0-3 godine 3-5 godina 5-10 godina Više od 10 godina
Osnovni sudovi
Građanski Ukupno 264,950 239,180 14,891 9,145 1,734
Građanski parnični 203,359 180,589 13,260 8,036 1,474
Građanski vanparnični 61,591 58,591 1,631 1,109 260
Krivična istraga 31 1 18 12 0
Krivični (osim istrage) 36,122 33,731 1,480 807 104
Izvršenje 621,674 88,723 42,109 240,492 250,350
Osnovni sudovi Ukupno 922,777 361,635 58,498 250,456 252,188
56 procenata 39 procenata 6 procenata 27 procenata 27 procenata
Viši sudovi
Građanski Ukupno 79,897 55,585 16,449 6,675 1,188
Građanski parnični 76,254 51,970 16,434 6,665 1,185
Građanski vanparnični 3,643 3,615 15 10 3
Krivična istraga 1,138 1,123 11 2 2
Krivični (osim istrage) 8,411 7,208 628 514 61
Viši sudovi Ukupno 89,446 63,916 17,088 7,191 1,251
5 procenata 71 procenata 19 procenata 8 procenata 1 procenata
Apelacioni sudovi
Građanski 12,973 6,407 3,244 2,556 766
Krivični (osim istraga) 515 293 82 113 27
Apelacioni sudovi Ukupno 13,488 6,700 3,326 2,669 793
1 procenat 50 procenata 25 procenata 20 procenata 6 procenata
Privredni sudovi
Privredni 40,628 28,218 4,533 7,559 318
2 procenta 69 procenata 11 procenata 19 procenata 0.78 procenata
Apelacioni privredni sud
Privredni 6,778 5,187 1,271 288 32
0.41 procenata 77 procenata 19 procenata 4 procenta 0.47 procenata
Prekršajni sudovi
Prekršajni 533,968 525,522 5,639 2,807 0
32 procenta 98 procenata 1 procenat 0.53 procenata 0.00 procenata
Apelacioni prekršajni sud
Prekršajni 2,711 2,589 122 0 0
0.16 procenata 95 procenata 5 procenata 0 procenata 0 procenata
Upravni sud
Upravni 38,769 38,031 731 7 0
2 procenta 98 procenata 2 procenta 0.02 procenta 0 procenata
Vrhovni kasacioni sud
Građanski 7,664 3,107 1,880 1,987 690
Krivični (osim istrage) 300 300 0 0 0
Upravni 116 116 0 0 0
Vrhovni kasacioni sud Ukupno 8,080 3,523 1,880 1,987 690
0.5 procenata 44 procenata 23 procenta 25 procenata 9 procenata
UKUPNO 1,656,645 1,035,321 93,088 272,964 255,272

Izvor: Podaci VKS

  1. Devedeset pet odsto svih starih nerešenih predmeta u osnovnim sudovima u 2019. godini bili su predmeti izvršenja. Sistem je takođe mnogim starim građanskim i krivičnim predmetima. U 2019. godini, 8.036 građanskih parničnih predmeta bilo je staro od pet do 10 godina, a 1.474 starije od 10 godina. Ostalo je još 12 istraga koje su bile na čekanju pet do 10 godina.
  2. Napredak u smanjenju starih građanskih, parničnih i vanparničnih, predmeta osnovnih sudova varirao je tokom godina, ali je ostvaren napredak. Na primer, broj nerešenih građanskih predmeta starijih od tri godine smanjen je za tri odsto sa 26.673 u 2018. godini na 25.770 predmeta u 2019. godini.
  3. U 2019. godini broj predmeta starijih od tri144 godine opao je za 10 odsto (66.000 predmeta) na nacionalnom nivou, ali broj zaostalih predmeta izvršenja i dalje raste alarmantnom brzinom. Najveće smanjenje bilo je u osnovnim sudovima, gde je bilo 903 manje nerešenih građanskih predmeta i 68.204 manje starih predmeta izvršenja, što je predstavljalo smanjenje od tri, odnosno 11 procenata. Međutim, 2018. godine bilo je 190.000 izvršnih predmeta starijih od 10 godina i ovaj broj se u 2019. godini povećao na 250.000, što predstavlja povećanje od 31 odsto. U višim sudovima je u periodu od 2018. do 2019. godine povećan broj nerešenih starih predmeta za više od 27 odsto (5.000 predmeta), u prekršajnim sudovima broj predmeta je porastao za 61 odsto (3.000 predmeta), a u VKS za 28 odsto (1.000 predmeta). Broj starih predmeta smanjen je u apelacionim i privrednim sudovima za 14 (1.000 predmeta), odnosno 32 odsto (6.000 predmeta).
  4. Situacija je bila bolja u drugim vrstama sudova, ali je i dalje bilo mnogo veoma starih predmeta koje je trebalo odmah rešiti. Najveći broj starih predmeta u višim i apelacionim sudovima su građanski predmeti, sa 95, odnosno 97 odsto. Oko jedne petine svih nerešenih privrednih predmeta bila je stara od pet do 10 godina (7.559), dok su u VKS 59 odsto svih nerešenih predmeta bili stari građanski predmeti (4.557). U VKS nije bilo krivičnih ni upravnih predmeta koji su bili dovoljno dugo u sistemu da bi se smatrali zaostalim.
  5. Dok su prekršajni sudovi bili uključni u starosne liste, na njih su se primenjivali različiti standardi zbog veoma kratkih rokova zastarelosti njihovih predmeta. U prekršajnim predmetima opšti rok zastarevanja zahteva pokretanje radnje u roku od godinu dana od događaja, a predmeti generalno moraju biti rešeni u roku od dve godine od događaja. Većina predmeta nerešenih posle dve godine mora da bude odbačeno, iako se duži rokovi primenjuju na određene prekršaje kao što su određeni carinski i poreski prekršaji.
  6. Za razliku od njihovog tretmana nerešenih zaostalih predmeta, izveštaji VKS nisu raščlanili rešene zaostale predmete prema njihovoj starosti, iako teorijski izračunato prosečno vreme može biti varljivo. Starosne liste predstavljene kao godišnje rešavanje predmeta prema starosti predmeta mogle bi da prikažu bolju sliku o tome da li su sudovi rešavali samo novije predmete. Propust u navođenju starosti zaostalih predmeta koji su rešeni značilo je da VKS nije mogao da utvrdi koliko je vremena bilo potrebno da se stari – ili čak veoma stari – predmeti okončaju.
  7. U 2019. godini, devet odsto svih rešenih predmeta u sistemu bili su stari predmeti, što predstavlja smanjenje od četiri procentna poena u odnosu na 2018. godinu. Sudovi su tokom 2014. godine rešili 305.519 zaostalih predmeta; brojke su iznosile 495.708 predmeta u 2017. godini, 311.018 u 2018. godini i 214.234 u 2019. godini. Na rezultate iz 2019. godine donekle je uticala promena sa dve na tri godine u definiciji zaostalih predmeta, kao što je prethodno navedeno.

Tabela 11: Rešeni „stari“ predmeti prema vrsti suda u 2019. godini

Rešeni ukupno Rešeni „stari“ Procenti Varijacija 2018-2019
Vrhovni kasacioni sud 19,038 8,607 45 procenata -13 procenata
Apelacioni sudovi 63,187 17,701 28 procenata -12 procenata
Viši sudovi 254,759 31,610 12 procenata -2 procenta
Osnovni sudovi 1,110,393 130,156 12 procenata -7 procenata
Upravni sud 21,285 1,862 9 procenata -23 procenata
Apelacioni privredni sud 16,993 4,346 26 procenata -17 procenata
Privredni sudovi 140,082 12,405 9 procenata -2 procenta
Apelacioni prekršajni sud 28,786 999 3 procenata -7 procenata
Prekršajni sudovi 614,246 6,548 1 procenat 0 procenata
UKUPNO 2,268,769 214,234 9 procenata -4 procenata

Izvor: Podaci VKS

Okvir 13: Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku

Rastući broj zahteva u vezi sa pravom na suđenje u razumnom roku potvrđuje da je dužina postupka i dalje goruće pitanje u Srbiji, iako su ovi predmeti takođe doprineli zagušenju sudova. Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku (Službeni glasnik br. 40/2015) nadležnost za ova pitanja preneta je sa Ustavnog suda na sudove opšte i posebne nadležnosti. Zakon, koji je stupio na snagu početkom 2016. godine, omogućava strankama da podnesu žalbu predsedniku suda ako smatraju da rešavanje njihovog predmeta pred sudom predugo traje. Stranke imaju pravo žalbe ako je njihova pritužba odbijena, ako predsednik suda o njoj ne odluči u roku od dva meseca ili ako je žalba uvažena, a ne preduzimaju se radnje za ubrzanje postupka. Zakon takođe predviđa novčanu nadoknadu za materijalnu i nematerijalnu štetu u iznosu od 300 do 3.000 evra.

Ukupan broj pritužbi za sve sudove se učetvorostručio od 2016. do 2019. godine sa 25.854 na 100.600, a sudovi su kasnili u rešavanju ovih pritužbi. Broj pritužbi se gotovo udvostručio sa 35.092 u 2017. godini na 68.720 u 2018. Sudovi su imali stopu savladavanja priliva od samo 90 odsto za ove predmete i stoga su se suočili sa porastom nerešenih predmeta. U 2017. i 2018. godini rešeno je oko 4.000 predmeta manje nego što je primljeno, a 2019. godine ova razlika se više nego udvostručila na oko 10.000. Nije iznenađujuće da je najveći pritisak bio u osnovnim i privrednim sudovima, koji su imali 44, odnosno 31 odsto priliva u 2019. godini.

Zahtevi za novčanu nadoknadu takođe su opterećivali sistem. U 2019. godini primljeno je ukupno 21.078 predmeta za novčanu naknadu nematerijalne štete (otprilike duplo više nego u 2018. godini) i 10.747 za nadoknadu materijalne štete (oko pet puta više nego 2019. godine). Zbog visokog i sve većeg priliva ovih predmeta, broj nerešenih predmeta je stalno rastao. Prema VKS, većina ovih zahteva za nadoknadu materijalne štete podrazumevala je izvršenje sudskih odluka na koje je uticao Zakon o privatizaciji; na primer, zakonom je obustavljena prinudna naplata potraživanja po osnovu radnih sporova.

Podaci koji bi ukazivali da su odredbe zakona dovele do skraćenja dužine trajanja predmeta nisu bili dostupni. Zakon je upitne praktične vrednosti, jer ne samo da nema dokaza da je zakon pomogao skraćivanje sudskih postupaka, već i njegova primena zahteva da sve više sudija troši vreme na odlučivanje o mogućim povredama.

Vreme potrebno za rešavanje predmeta i SATURN metoda

  1. Kako srpska statistika još uvek ne pruža podatke o stvarnom vremenu potrebnom za rešavanje predmeta, u ovom odeljku se koristi alternativni pokazatelj koji je razvio CEPEJ prema SATURN metodi za procenu prosečnog vremena potrebnog za rešavanje predmeta.145 Formula upoređuje rešene i prenete predmete u toku jedne godine. SATURN metodologija počiva na čisto teorijskoj pretpostavci „FIFO“ (predmet koji prvi uđe u sistem, prvi iz njega i izlazi - First In, First Out) pristupa u rešavanju predmeta. Realno vreme, kako to doživljavaju korisnici suda, može biti potpuno drugačije jer ovaj pokazatelj ne pravi razliku između starijih, zaostalih predmeta i nedavno pokrenutih predmeta koji su procesuirani prilično brzo.
  2. Prema Izveštaju CEPEJ-a iz 2020. godine zasnovanom na podacima iz 2018. godine, rokovi za rešavanje građnskih i privrednih parničnih predmeta u prvoj instanci u Srbiji su bili 25 dana kraći od proseka EU koji iznosi 250 dana. Sa 225 dana, Srbija je takođe navela bolje vreme za rešavanje predmeta od proseka Zapadno Balkana koji iznosi 258 dana. Zemlje koje su lošije rangirane od Srbije u regionu Zapadnog Balkana bile su Bosna i Hercegovina (483 dana) i Crna Gora (229 dana). Srbija je prošla lošije od proseka EU u materijama koje je rešavao Upravni sud, dok je u krivičnim predmetima bila nešto bolja od EU – za pet dana – kao što je prikazano na Slici 37 u nastavku.

Slika 37: Vreme potrebno za rešavanje prvostepenih predmeta
prema Izveštaju CEPEJ-a iz 2020. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Izveštaj CEPEJ-a iz 2020. godine

  1. Vreme rešavanja predmeta u sudovima u Srbiji, ukupno za sve sudove, smanjeno je sa 580 dana u 2014. godini na 267 dana u 2019. i 274 dana u 2020. godini. U 2016. godini je to vreme čak smanjeno na 253 dana zbog smanjenja zaostalih predmeta izvršenja. Ipak, neke od varijacija među vrstama sudova bile su toliko ekstremne da se poboljšano ukupno vreme rešavanja za 2019. godinu ne treba uzimati za nominalnu vrednost. Najduže vreme rešavanja predmeta prema vrsti suda u Srbiji u 2019. godini bilo je 20 puta duže od najkraćeg – 665 dana za Upravni sud (koje je inače smanjeno u odnosu na prethodnu godinu) u poređenju sa 34 dana u Apelacionom prekršajnom sudu. Detaljna vremena potrebna za rešavanje predmeta prikazana su na Slici 38 ispod.

Slika 38:Vreme potrebno za rešavanje predmeta prema vrsti suda od 2014. do 2019. godine

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Pokazatelj vremena rešavanja otkriva da postoje skromne varijacije među osnovnim sudovima, osim za predmete izvršenja. Dok su vremena rešavanja ostalih vrsta predmeta smanjena ili su bila stabilna od 2014. do 2019. godine, predmeti izvršenja nisu postali relativno stabilni sve do 2017. godine. U 2019. godini najveći rok za rešavanje predmeta prijavio je Drugi osnovni sud u Beogradu (985 dana), dok je drugi po redu Treći osnovni sud u Beogradu (831). Prvi osnovni sud zauzeto je treće mesto sa rokom od 773 dana. Za razliku od ovih visokih brojeva, Osnovni sudovi u Boru (44 dana) i Dimitrovgradu (37 dana) naveli su najkraća vremena rešavanja. Razdvajanje rezultata po vrsti predmeta, kao što je prikazano na Slici 39 u nastavku, predmeti izvršenja su bili glavni faktor koji je pokretao vreme rešavanja u Beogradu, pošto su sudovi bez poteškoća u izvršenju imali najkraća vremena rešavanja u celini i prema vrsti predmeta.

Slika 39: Vreme rešavanja prema vrsti predmeta u osnovnim sudovima od 2014. do 2019. godine

Chart Description automatically generated with medium confidence

Izvor: Podaci VKS i proračuni SB

  1. Uporedno poređenje vremena rešavanja u osnovnim sudovima u Beogradu pokazuje da je jednokratni napor da se smanji broj zaostalihi izvršnih predmeta u 2016. godini bio samo privremena mera i da nije rešila problem izvršenja ni za sudove ni za uključene stranke. Dok je koncentrisano rešavanje izvršnih predmeta iz 2016. godine dovelo do značajnog poboljšanja, brojke iz 2019. godine pokazuju da je značajan deo problema i dalje prisutan.

Slika 40: Vreme rešavanja predmeta u odabranim osnovnim sudovima prema vrsti predmeta u 2019. godini

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS i proračun SB

  1. Apelacioni i viši sudovi su takođe imali značajne varijacije u vremenu rešavanja. Među apelacionim sudovima u 2019. godini, najduže vreme rešavanja predmeta navedeno je u Beogradu (103 dana), dok je najkraće vreme rešavanja navedeno u Novom Sadu (40 dana); novosadski sud je imao najveći broj apelacionih sudija posle Beograda.146 Druga dva apelaciona suda, u Kragujevcu i Nišu, bila su u sredini sa 76 do 80 dana. Najduže vreme rešavanja predmeta u višim sudovima imao je sud u Novom Sadu sa 310 dana, dok je najkraće vreme zabeleženo u Negotinu, sa 13 dana.
  2. Privredni sudovi zabeležili su kraće vreme rešavanja, dok su vremena rešavanja u prekršajnim sudovima značajno varirala. Najduže vreme rešavanja predmeta u 2019. godini među privrednim sudovima zabeleženo je u Beogradu (163 dana), a najkraće u Subotici (28 dana). Prekršajni sud u Beogradu imao je najduže vreme rešavanja predmeta sa 474 dana, dok je šampion među prekršajnim sudovima bio Prekršajni sud u Preševu sa samo 100147 dana.

Percepcija korisnika suda o pravovremenosti

  1. Prema Regionalnoj anketi o pravosuđu, prosečan broj meseci proteklih od podnošenja predmeta do prvostepene presude, kako navode korisnici suda, nije se poboljšao tokom vremena, a čak je i porastao za četiri meseca u privrednim predmetima. Uočeno prosečno trajanje prvostepenih predmeta poboljano je samo u građanskim predmetima, za jedan mesec u poređenju sa 2013. godinom. Kao što je prikazano na Slici 41 ispod, u krivičnim predmetima, prosečno uočeno trajanje u prvoj instanci je iznosilo oko 16 meseci, što je mesec dana duže nego u 2013. godini i četiri meseca duže u odnosu na 2009. godinu. U prekršajnim predmetima, rezultat iz 2020. godine poklapao se sa rezultatima iz 2013. godine. Najveća varijacija zabeležena je u privrednim predmetima za koje se smatra da traju tri meseca duže nego u 2013. godini i četiri meseca duže nego u 2009. godini.

Slika 41: Prosečan broj meseci od podnošenja predmeta do prvostepene presude prema navodima korisnika suda148

Chart, scatter chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Kada je reč o pozitivnijim vestima za pravosudni sistem, smanjen je udoe korisnika suda u 2020 godini koji smatraju da je njihov prvostepeni predmet bio duže pred sudom nego što bi trebalo u svim ispitivanim kategorijama, u odnosu na rezultate iz 2009. i 2013. godine. Ipak, više od polovine korisnika je i dalje nezadovoljno trajanjem prvostepenog postupka u svim vrstama predmeta osim za prekršaje. U prekršajnim predmetima je od 2013. do 2020. godine prepolovljen broj korisnika koji smatraju da je njihov sudski postupak trajao duže nego što je potrebno, sa 56 na 27 odsto. Što se tiče poslovnog sektora, procenat nezadovoljnih korisnika opao je sa 72 odsto u 2013. godini na 54 odsto u 2020. godini, iako se uočeno trajanje predmeta produžilo u istom periodu.

Slika 42: Udeo korisnika suda koji su smatrali da je njihov prvostepeni predmet trajao duže nego što bi trebalo (2009, 2013. i 2020. god)149

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

Delotvorno izvršenje ↩︎

  1. Ovaj odeljak je dizajniran da sintetiše diskusiju o predmetima izvršenja o kojima se govori u ovom poglavlju, jer oni predstavljaju jedan najvećih izazova pravosuđa u Srbiji. Delotvorno izvršenje je ključni element svakog pravnog sistema,150 koji utiče na kvalitet i efikasnost sistema. Bez delotvornog izvršenja sudskih odluka ne može biti ni pravog pristupa pravdi, a bilo kakvo poboljšanje u drugim aspektima efikasnosti ili kvaliteta sistema nije vredno truda. Delotvorno izvršenje151 je takođe ključni zahtev Poglavlja 23,152 jer je od suštinskog značaja za vladavinu prava, zaštitu prava građana i ekonomski razvoj153.
  2. U periodu koji pokriva ova Funkcionalna ananliza, nepostojanje istinski delotvornog izvršenja, naročito u velikim sudovima, ostaje jedan od najvećih izazova srpskog pravosuđa uprkos svim reformama sprovedenim tokom 2019. godine. Štaviše, nije bilo dovoljno dostupnih podataka da bi se zaključilo da su ukupno gledano javni izvršitelji radili efikasan posao izvršenja predmeta i/ili po razumnoj ceni.
  3. Uvođenje javnih izvršitelja, koje je pokrenuto 2012. godine, značajno je uticalo na broj predmeta u sudovima, opterećenje i broj rešenih predmeta. Novčano izvršenje (uglavnom neplaćenih računa za komunalne usluge) je uklonjeno iz sudova, što je dovelo do oštrog pada broja novih predmeta u osnovnim sudovima. Zbog problema u implementaciji, doneto je više tumačenja i izmena Zakona o izvršenju i obezbeđenju154 što je kulminiralo usvajanjem novog zakona 2015. godine155 koji je od tada više puta menjan.
  4. Zakonom o izvršenju i obezbeđenju iz 2015. godine uvedene su brojne izmene sa ciljem rešavanja dugotrajnog nedostatka efikasnih izvršnih postupaka, broj izvršnih predmeta koji se još uvek nalaze u sudovima, nepostojanje usklađene sudske prakse i opšte nezadovoljstvo poverilaca režimom izvršenja. Zakon je u većini slučajeva u potpunosti poverio izvršenje presuda javnim izvršiteljima. U sudovima su ostala samo četiri posebna tipa predmeta: (i) predmeti koji se odnose na zajedničku prodaju nepokretnosti i pokretnih stvari, (ii) predmeti u kojima je dužnik dužan da učini ili da se uzdrži od radnje ili da ne spreči tuđu radnju, koju je inače ovlašćen/a da spreči (iii) predmeti porodičnih odnosa; i (iv) predmeti vraćanja zaposlenih na njihova radna mesta. Zakon je takođe predvideo dvostepeni sistem žalbe i za predmete izvršenja pred sudom i kod javnih izvršitelja.156
  5. Izmenama Zakona o izvršenju i obezbeđenju koje su stupile na snagu 1. januara 2020 godine uvedene su nove mere za unapređenje efikasnosti i uvođenje dodatnih mera zaštite. Član 166 preneo je sve nerešene izvršne predmete sa sudova na javne izvršitelje, bez obzira na datum njihovog pokretanja, i dao dodatne mogućnosti za odbacivanje neaktivnih predmeta i sitnih potraživanja. Izmene bi trebalo da dovedu do odbacivanja mnogih sudskih sporova u mirovanju, dok su dodate nove zaštitne mere kako bi se ponovo ograničilo izvršenje na platama i penzijama, a da bi se sprečilo izvršenje na domovima u slučaju potraživanja manjih od 5.000 EUR, smanjili troškovi izvršenja za stranke, itd.
  6. Ostale novine uvedene 2020. godine imale su za cilj da pojednostave postupak izvršenja. Među njima su i elektronsko podnošenje, dobrovoljno namirenje potraživanja, elektronske aukcije i kraći rokovi.
  7. Zadovoljstvo sudija, javnih tužilaca i advokata postupkom izvršenja sudskih presuda je u stalnom porastu od 2013. do 2020. godine. U kupno je 56 anketiranih sudija u 2020. godini bilo zadovoljno postupkom izvršenja sudskih presuda, što predstavlja povećanje od 25 procentnih poena u odnosu na 2013. godinu. Povećanje kod tužilaca iznosilo je 21 procentni poen,157 a kod advokata 19 procentnih poena. Slika 43 u nastavku prikazuje poređenje ocene u anketama sprovedenim 2009. 2013. i 2020. godine.

Slika 43: Zadovoljstvo postupkom izvršenja sudske presude158 (2009. i 2013. – u poslednje tri godine; 2020. god – u poslednjih 12 meseci)

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

Izvršenje u sudovima

  1. Uprkos lošoj reputaciji sudova zbog slabog izvršenja presuda, većina velikih poverilaca odlučila je da zadrži svoje nerešene izvršne predmete u sudovima, ili uopšte nisu odgovorili na pitanje da li bi radije zadržali predmete u sudovima ili ih preneli novim javnim izvršiteljima. Na primer, prema podacima iz Prvog osnovnog suda u Beogradu iz jula 2016 godine,159 poverioci su izabrali sud u 417.163 predmeta, dok su se za javne izvršitelje odlučili u 22.944 predmeta. Istovremeno, poverioci nisu odgovorili u preostalih 554.809 predmeta. Sudije sa kojima je razgovarao tim Funkcionalne analize smatrale su da je jedan od glavnih razloga za odluku poverilaca da ostanu u sudovima taj što su očekivali da će troškovi sudskog izvršenja biti niži.
  2. Značajan priliv novih predmeta izvršenja je preusmeren sa sudova na javne izvršitelje. Ukupan broj nerešenih predmeta izvršitelja u 2019. godini160 dostigao je 1.968.438 predmeta, što je povećanje od 22 odsto u odnosu na prethodnu godinu. Sedamdeset procenata predmeta su kategorizovani kao računi za komunalne usluge. Ukupno je rešeno 541.574 predmeta ili 28 odsto svih nerešenih predmeta u 2018. godini.
  3. Prema podacima iz 2017. godine161, ukupan iznos potraživanja za predmete koji su preusmereni javnim izvršiteljima iznosio je RSD 555.750.689.547 (~ EUR 4,7 milijardi) od čega je naplaćeno 57.608.669.719 (~ EUR 489 miliona), tj. oko 10 odsto. Prema oceni Komore, procenat naplate je veći jer ukupan iznos uključuje i ona potraživanja koja je de facto nemoguće naplatiti (npr. zaustavljeni postupci, obustavljeni postupci). (Izveštaji Komore za 2018. i 2019. godinu ne sadrže podatke o vrednosti potraživanja).
  4. Osnovni sudovi su smanjili broj nerešenih predmeta izvršenja za 64 odsto u 2019. godini, sa 1.935.525 predmeta u 2014. godini na 621.674 predmeta u 2019. godini162. Priliv predmeta izvršenja porastao je 2017. godine zbog odbacivanja predmeta u beogradskim sudovima (pogledajte Okvir 5).

Slika 44: Priliv, rešeni i nerešeni predmeti izvršenja u osnovnim sudovima od 2014. do 2019. godine

Chart, line chart Description automatically generated

Izvor: Podaci VKS

  1. Pedeset tri procenta nerešenih predmeta na kraju 2019. godine u osnovnim sudovima bili su predmeti izvršenja stariji od pet godina (prvenstveno predmeti izvršenja na osnovu verodostojne isprave ili predmeti iz „Iv“ upisnika163). Prema izveštaju VKS na kraju 2019. godine, 240.492 predmeta izvršenja osnovnih sudova bili su stari od pet do 10 godina, dok je 250.350 predmeta bilo starije od 10 godina.
  2. Uprkos izmenama zakona iz 2020. godine i proširenju nadležnosti javnih izvršitelja, mnogi zaostali predmeti na osnovu verodostojne isprave i dalje su bili u osnovnim sudovima u junu 2020. godine. Tačnije, bilo je 134.655 predmeta starih od pet do 10 godina, dok je 269.166 predmeta bilo starije od 10 godina. Nije bilo jasno d ali bi ovi predmeti trebalo da budu prebačeni na javne izvršitelje ili da ostanu u sudovima.
  3. Stopa zagušenosti predmetima izvršenja u osnovnim sudovima značajno se poboljala sa 4,88 u 2014. na 1,47 u 2019. godini. Još uvek je bilo mnogo više nerešenih nego rešenih predmeta izvršenja. Ipak, osim Osnovnim sudova u Sremskoj Mitrovici, Boru, Subotici, Aleksincu, Leskovcu i Petrovcu na Mlavi,164 svi osnovni sudovi su rešili više predmeta izvršenja nego što su primili, a u nekim sudovima i mnogo više.

Okvir 14: Inovativni pristup praćenju predmeta izvršenja u Osnovnom sudu u Kruševcu

U Okvir u Programa nagrađivanja sudova 2019. godine, Osnovni sud u Kruševcu dobio je priznanje za inovacije na osnovu praćenja aktivnosti sudskih izvršitelja, tako što su izvršitelji evidentirali svoj rad u posebno razvijenoj IT aplikaciji. Sudije, službenici i predsednik suda mogli su da prate rad sudskih izvršitelja, uključujući i to na kom predmetu je svaki izvršitelj planirao da radi tog dana, gde su bili izvršitelji i koliko predmeta su rešili tokom dana.

Javnii izvršitelji

  1. Od oko 230 javnih izvršitelja u Srbiji, u Beogradu ih je bilo 70 u januaru 2021. godine.165 Nadležnost javnih izvršitelja odgovara teritoriji višeg i privrednog suda. Komora javnih izvršitelja je nasumično dodelila izvršenje neplaćenih komunalnih računa,166 dok su poverioci birali javne izvršitelje i za druge vrste predmeta.
  2. U skladu sa Zakonom o izvršenju i obezbeđenju, Etički kodeks167 i Standardi profesionalnog ponašanja javnih izvršitelja168 regulišu rad i uređuju pitanje odgovornosti javnih izvršitelja. Komora javnih izvršitelja usvojila je Kodeks 2016. godine, a Ministarstvo pravde je usvojilo Standarde u decembru 2019. godine.
  3. Bilo je dostupno vrlo malo javno dostupnih i redovno ažuriranih izvora informacija o radu javnih izvršitelja. Ovaj odeljak se oslanja na informacije koje su bile dostupne na internetu i kroz razgovore, ali bi se moglo učiniti mnogo više kako bi rad javnih izvršitelja bio otvoren za javnost.
  4. Statistički podaci javnih izvršitelja bili su nepotpuni i nedosledni od 2012. godine pa sve do nezavisne analize pitanja izveštavanja koja je sprovedena 2016. godine. U svom izveštaju iz 2016. godine „Analiza promena u sistemu izveštavanja o radu javnih izvršitelja i statistika o radu javnih izvršitelja 2012-2015“,169 Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju (GIZ) analizirala je podatke izvršitelja. Utvrđeno je da su podaci netačni, mnogi korisni podaci nisu prikupljeni (npr. starost predmeta), prikupljeni podaci nisu korišćeni na odgovarajući način za praćenje izvršitelja i sistem javnih izvršitelja, a povratne informacije nisu dostavljene javnim izvršiteljima kako bi promovisali njihovu usklađenost sa važećim pravilima. MP je nakon ovog izveštaja usvojilo podzakonski akt170 2016. godine kojim su uvedeni obavezni formulari za potrebe izveštavanja javnih izvršitelja, a Komora javnih izvršitelja počela je da objavljuje godišnje statističke izveštaje 2017. godine.171 Međutim, u aprilu 2021. godine još uvek nije postojao jedinstveni IT sistem za izveštavanje pojedinačnih izvršitelja koji bi mogao da omogući efikasno praćenje njihovog rada ili jednostavnije prikupljanje podataka, a nije urađena ni nezavisna analiza za procenu kvaliteta izveštavanja sudskih izvršitelja od 2016. godine. S druge strane javni izvršitelji su nastavili da kritikuju propise za prikupljanje podataka kao suviše komplikovane, preterano obimne i vremenski zahtevne.
  5. Dostupni podaci ukazuju na to da uvođenje javnih izvršitelja nije rešilo sva pitanja u režim u izvršenja u Srbiji. Predstavnici Komore javnih izvršitelja sa kojima je razgovarao tim FA procenili su da je u proseku bilo potrebno oko 100 dana da se reše predmeti izvršenja njihovih članova (iako ova procena možda nije uključivala predmete sa de facto nenaplativim potraživanjima), u poređenju sa 635 dana koliko je bilo potrebno za sudske predmete u 2018. godini, ali to nisu mogli da potvrde dostupni podaci. Za 2019. godinu, na osnovu javno dostupnih podataka Komore, tim FA je izračunao ukupno vreme rešavanja od 960 dana, sa 1.165 dana za komunalne predmete i 644 dana za druge vrste predmeta. Ukupna stopa savladavanja priliva iznosila je 66 odsto, sa 64 odsto za komunalne predmete i 70 odsto za druge vrste predmeta.
  6. Uvođenje javnih beležnika naišlo je na protivljenje u Srbiji, kao i u mnogim drugim zemljama. Na primer, bilo je pritužbi na način rada javnih izvršitelja, a važeći pravni Okvir je percipiran kao neadekvatan i podložan zloupotrebama, naročito u pogledu troškova i izdataka. U drugim pritužbama se navodi da javni izvršitelji potražuju neopravdane troškove, dok drugi navode kršenje prava dužnika. Kao odgovor na ove pritubže, u Srbiji su usvojene izmene zakona o kojima je bilo reči, a takođe je sprovedena kampanja informisanja javnosti koju je finansirao Projekat vladavine prava USAID-a.172
  7. Tokom godina je izneta ozbiljna zabrinutost u vezi sa prekomernim troškovima javnih izvršitelja i pratećim troškovima koji su deo naknada. Analiza koju je sproveo USAID o naknadama i troškovima javnih izvršitelja173 uporedila je početne troškove174 predmeta u sudovima i kod javnih izvršitelja. Zaključeno je da su samo u osnovnim sudovima, za potraživanja do RSD 30.000 (~ EUR 255) troškovi bili niži u sudovima nego kod javnih izvršitelja. Situacija je bila suprotna kod većih potraživanja u osnovnim sudovima i svih potraživanja u privrednim sudovima. Pogledajte Tabelu 12. Međutim, ovo poređenje treba ispitati sa oprezom jer ono nije uključivalo sve moguće dodatne troškove javnih izvršitelja, koji mogu biti značajni.

Tabela 12: Poređenje početnih troškova predmeta izvršenja u sudovima i kod javnih izvršitelja (Javnoizvršiteljska tarifa iz 2012. i Izmene iz 2016. godine)

Javni izvršitelji (JI)/Osnovni sudovi (OS)/ Privredni sudovi (PS) Potraživanja u RSD Početni troškovi u RSD Procenat sudske takse u odnosu na troškove izvršitelja
JI/Pojedinci i pravna lica

10,000

~EUR 85

3,000,00

~EUR 25

 -
OS/ Pojedinci

1,900,00

~EUR 16

 -37 procenata
PS/ Pravna lica

3,900,00

~EUR 33

 30 procenata
JI/Pojedinci i pravna lica

30,000

~EUR 255

3,000,00

~EUR 25

 -
OS/ Pojedinci

3,100,00

~EUR 26

 3 procenta
PS/ Pravna lica

5,700,00

~EUR 48

 90 procenata
JI/Pojedinci i pravna lica

60,000

~EUR 510

3,600,00

~EUR 30

 -
OS/ Pojedinci

4,300,00

~EUR 37

 19 procenata
PS/ Pravna lica

7,500,00

~EUR 64

 108 procenata

Izvor: USAID

  1. Novom Tarifom javnih izvršitelja,175 koja je stupila na snagu 1. januara 2020. godine, smanjen je spisak mogućih troškova i iznosi pojedinačnih naknada.176 Tarifom je ograničen broj stavki koje javni izvršitelji mogu naplatiti, a dupliranje postupka se više ne smatra prihvatljivim troškom. Iako Tarifa smanjuje iznose pojedinačnih naknada, veće smanjenje troškova se očekuje smanjenjem broja primenljivih naknada i situacija u kojima su primenljive. Javnost je pozdravila ove izmene, ali pošto je Tarifa nova, još je rano za procenu njenog uticaja u Okvir u ove Funkcionalne analize.

Okvir 15: Tarifa naknade za rad javnih izvršitelja

Javni izvršitelji imaju pravo na naknade za pripremanje, vođenje i arhiviranje predmeta, naknade za preduzimanje pojedinačnih radnji (npr. uručivanje poziva, fotokopiranje spisa predmeta, donošenje odluka), kao i naknade za uspešnost koja se obračunava na osnovu iznosa koji je naplatio izvršitelj. Naknade za pripremanje, vođenje i arhiviranje predmeta kreću se od RSD 960 (~EUR 8) do RSD 250.000 (~EUR 2.125), dok se naknada za uspešnost kreće od RSD 960 (~EUR 8) do RSD 2 miliona (~EUR 17.000). Naknade za preduzimanje pojedinačnih radnji ograničene su na 10 određenih vrsta radnji sa najnižom naknadom od RSD 12 (~EUR 0,10 za fotokopiranje po stranici).

Najveće naknade predviđene za pojedinačne radnje odnose se na donošenje odluka i različita sredstva izvršenja. To su (i) 30 odsto naknade za pripremanje, vođenje i arhiviranje predmeta za svaki započeti sat (najviše osam sati dnevno) za razgledanje nepokretnosti i pokretnih stvari, javno nadmetanje, popisivanje nepokretnosti i pokretne imovine, oduzimanje i predaja pokretnih stvari, ispražnjenje i predaja nepokretnosti, sprovedena fizička deoba, izvršenje činidbe koju može preduzeti i drugo lice (sa maksimumo od RSD 75.000 ili ~EUR 640) i (ii) 20 odsto naknade za pripremanje, vođenje i arhiviranje predmeta za svaki započet sat (najviše osam sati na dan) za rešenje o izvršenju, rešenje kojim je odlučeno o: prigovoru trećeg lica, zahtevu za otklanjanje nepravilnosti, predlogu za odlaganje izvršenja, obustavi postupka, troškovima postupka, rešenja iz člana 48 Zakona o izvršenju i obezbeđenju i za sastavljanje zaključka o predujmu, zaključka o namirenju, zaključka o prodaji i zaključka iz članova 66, 67 i 193 Zakona o izvršenju i obezbeđenju (sa maksimalnim iznosom od RSD 50.000 ili ~EUR 425).
  1. Prema Komori javnih izvršitelja, nedostatak usaglašenosti sudske prakse u sudovima otežava rad javnih izvršitelja. U skladu sa svojim Statutom,177 Komora je pokušala da osnuje Savet za ujednačavanje sudske prakse koji bi činili javni izvršitelji i sudije. Ovo je prekinuto nakon što je Agencija za borbu protiv korupcije odlučila da postoji moguć sukob interesa između sudija i javnih izvršitelja, jer sudije odlučuju o žalbama na odluke javnih izvršitelja. U cilju prevazilaženja ove prepreke, Komora je predložila uspostavljanje mehanizma za ujednačavanje sudske prakse u Okvir u MP ili Pravosudne akademije, ali do aprila 2021 godine MP nije odlučilo o tom predlogu.

Sprovođenje ugovora

  1. Iako se situcija poboljšava, Srbija se i dalje suočava sa značajnim problemima kada je u pitanju efikasnost sprovođenja. Česte zakonske izmene, preostali nerešeni (zaostali) predmeti izvršenja u sudovima, i problemi u vezi sa uvođenjem i radom javnih izvršitelja ometaju sistem. Situacija možda nije tako kritična kao u periodu koji je obuhvaćen prethodnom Funkcionalnom analizom iz 2014. godine, ali je i dalje daleko od zadovoljavajuće.
  2. Pozicija Srbije u domenu sprovođenja ugovora na rang listi Svetske banke o uslovima poslovanja (Doing Business)178 blago se pogoršala. U izveštaju iz 2020. godine, Srbija je zauzela 65. mesto sa prosečno 622 dana potrebnih za rešavanje spora, računajući od dana kada je tužilac podneo tužbu do dana isplate. Od 2016. godine pa nadalje, pozicija Srbije na rang listi u ovoj kategoriji varirala je od 73. mesta u 2016. godini, 61. mesta u 2017. godini, 60. mesta u 2018. godini i konačno 65. mesta u 2019. i 2020. godini.
  3. Troškovi izvršenja ugovora u 2019. godini iznosili su 39,6 odsto vrednosti potraživanja. To je bilo nekoliko puta više nego u uporedivim zemljama kao što su Bugarska (18,6 odsto), Hrvatska (15,2 odsto), Grčka (22,4 odsto) i skoro duplo više od proseka Evrope i centralne Azije (ECA) koji iznosi 26,6 odsto. Za više detalja pogledajte Sliku 45 ispod.

Slika 45: Sprovođenje ugovora u Srbiji i uporednim zeljama – Vreme i troškovi

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Izveštaj Doing Business 2020.

Javni beležnici: Početak koji obećava ↩︎

  1. Uvođenje javnih beležnika 2014. godine oslobodio je sudove značajnog opterećenja administrativnih poslova omogućavajući im da preraspodele deo svojih zaposlenih za rad na drugim pitanjima, ali je efekat javnih beležnika na broj ostavinskih predmeta teže proceniti. Primarni fokus uvođenja beležnika bio je uklanjanje overa i ostavinskih predmeta iz sudova; dok su reforme overavanja dobro funkcionisale, pred sudovima se i dalje vodi značajan broj ostavinskih predmeta.
  2. Osnovni sudovi su 2019. godine primili i rešili oko 110.000 overa, u poređenju sa više od 700.000 overa koje su obradili 2013. godine. Ograničeni broj poslova overavanja ostao je u sudovima, na primer, legalizacija dokumenata po Haškoj konvenciji o ukidanju potrebe legalizacije stranih javnih isprava (Apostil).179 Očekivano, obim posla za službenike u pisarnicama je smanjen zbog reformi vezanih za overu dokumentacije, dok na opterećenje sudija ova reforma nije bitno uticala. Međutim, sudije su indirektno imale koristi od povećane dosupnosti administrativnih resursa.
  3. Bilo je dostupno malo podataka o efikasnosti ili delotvornosti javnih beležnika koji su na raspolaganju za rešavanje ostavniskih predmeta.180 Priliv ostavinskih predmeta registrovanih u upisniku „O“ je bio stabilan i iznosio je nešto manje od 140.000 predmeta, a više predmeta je rešeno nego što je primljeno svake godine od 2016. do 2019. godine.181 Međutim, statistički izveštaji VKS ne prikazuju razdvojeno ostavinske predmete koji se vode pred sudom od onih kojima se bave javni beležnici.
  4. Za razliku od predmeta izvršenja koji koji se na početku dodeljivali javnim izvršiteljima, ostavinski predmeti se prvo otvaraju u osnovnim sudovima, a zatim se dodeljuju javnim beležnicima. Ovi predmeti postaju sastavni deo sudske statistike i smatraju se predmetima koje sud rešava. Kao rezultat toga, prenošenje ostavinskih predmeta je možda povećao raspoložive sudske resurse, ali se ne može reći da je poboljšao navedenu efikasnost osnovnih sudova, kao što je navedeno u prethodnim odeljcima ovog poglavlja.
  5. Prakse među sudovima su se razlikovale; mnoge predmete su još uvek rešavali sudovi a ne javni beležnici. Sudovi su 2014. godine dobili mogućnost da procesne radnje ili ceo ostavinski postupak povere javnim beležnicima. Ova druga mogućnost je retko korišćena, zbog čega je VKS 2016. godine doneo tzv. Uputstvo za sprovođenje182 kako bi podstakli sudove da promene svoju praksu. Cifre ispod pokazuju da je sudovima bilo potrebno neko vreme da prihvate ova uputstva. Prema Godišnjem izveštaju VKS za 2019. godinu,183 91 odsto primljenih ostavinskih predmeta u 2019. godini prebačeno je na javne beležnike, što predstavlja povećanje od 38 procentnih poena u odnosu na 2018. godinu. Prema rečima sudova koji su intervjuisani za ovu Funkcionalnu analizu, ostalih devet odsto primljenih ostavinskih predmeta činili su predmeti u kojima su stranke iskoristile pravo da izričito traže sudski postupak i predmeti koji po zakonu nisu mogli biti preneti na beležnike (npr. izmene ostavinskih odluka zbog naknadno utvrđene imovine, ili (retko) ostavinski predmeti, uključujući promenu stranog zakona. Činilo se da obavezivanje sudova da rešavaju određene vrste ostavinskih predmeta i omogućavanje strankama da biraju između sudova i javnih beležnika ometa svrhu reforme ostavine, koja je bila usmerena na rasterećivanje sudova od jednostavnih predmeta.
  6. Sudije koje su intervjuisane navode da javni beležnici još uvek nisu dovoljno vešti ili obučeni da procesuiraju ostavinske predmete. Nedostatak proceduralne stručnosti, neusaglašena praksa i saradnja Komore javnih beležnika sa sudovima identifikovani su kao kritični problemi.
  7. Tim FA je utvrdio da su se sudovi značajno razlikovali u praksi ostavinskih predmeta. Intervjuisane sudije opisale su različita interna rešenja i prakse u vezi sa dodelom predmeta (tj. koji su predmeti dodeljeni beležnicima, a koji su ostali u sudovima) i obradom predmeta uopšte. Ova tema zaslužuje sistematsko praćenje i dublju analizu nego što ova Funkcionalna analiza može da pruži.
  8. Podaci VKS pokazuju da je bilo relativno malo primedbi na odluke javnih beležnika. U 2016. godini bilo je 137 pritužbi, 2017. godine 132, 2018. godine 129 i 2019. godine 175 prigovora. U 2015. godini zabeleženo je 1.001 prigovora od kojih je 928184 greškom proizašlo iz jednog osnovnog suda, u Bujanovcu. Pred višim sudovima je uloženo još manje žalbi na odluke javnih beležnika, iako se njihov broj svake godine povećavao: bilo ih je 20 u 2015. godini, 52 u 2016. godini, 94 u 2017. godini, 156 u 2018. godini i 218 2019. godini.185

Proceduralna efikasnost ↩︎

  1. Kašnjenja u uručivanju poziva, loše upravljanje vremenom u sudu i kašnjenja u zakazivanju ročišta, nedostatak savremenih tehnika upravljanja predmetima, proceduralne zloupotrebe, neozbiljne tužbe i žalbe, procesna „uska grla“ i ponovljena registracija istog predmeta pod različitim brojevima predmeta, svi su identifikovani kao promovisanje neefikasnosti u Regionalnoj anketi o pravosuđu 2020. godine. Nije bilo značajnog poboljšanja u rešavanju većine proceduralnih neefikasnosti u Srbiji, iako je Funkcionalna analiza iz 2014. godine dala preporuke za nekoliko načina za ublažavanje efekata ovih neefikasnosti.186 Neka od ovih pitanja, npr. jedan predmet u sistemu koji nosi više različitih brojeva predmeta i nedostatak tehnika za upravljanje ponderisanim predmetima, već su navedena u ovom i drugim poglavljima ove Funkcionalne analize. Ovaj odeljak pruža kratak pregled drugih proceduralnih faktora koji utiču na efikasnost.
  2. Suvodi na raspolaganju i dalje imaju premalo mogućnosti, koje su pritom neadekvatne, za sankcionisanje stranaka i njihovih advokata zbog uvođenja kašnjenja u toku postupka. Stranke i advokati navodno izbegavaju uručenje sudskog poziva, namerno odsustvuju sa ročišta, podnose irelevantne podneske i uvode irelevantne dokaze. Sudije su na raspolaganju imale proceduralne alate kako bi izbegli kašnjenje u predmetu i kako bi disciplinovani veštake, stranke i advokate zbog propuštanja roova, ali nije bilo pravila koja su obavezivala sudije da koriste ove alate u većini slučajeva.
  3. Nije postojao jedinstveni sistem za vođenje predmeta koji bi se mogao koristiti za praćenje i otkrivanje nepravilnosti kako bi nadležni organi mogli da reaguju blagovremeno i na odgovarajući način. Jedinstveni sistem za upravljanje predmetima bi omogućio sudijama da organizuju svoje spise i omogućio bi rukovodiocima odeljenja i predsednicima sudova da upravljanju svojim odeljenjima/sudovima. Naročita prednost sistema za upravljanje predmetima je aktivno praćenje toka predmeta kako bi se sprečilo da predmeti postanu neaktivni.
  4. Značaja udeo onih koji rade u pravosuđu podržava opštu ideju poboljšaja rada suda kroz reformu sudskih procedura. Više od 70 odsto sudija i više od 80 dosto advokata koji su bili ispitanici u Regionalnoj anketi o pravosuđu smatralo je da bi poboljšanje internih procedura sudova, „odgovornost stranaka“ i međuinstitucionalna koordinacija mogli da poboljšaju efikasnost suda. Podrška specifičnim reformama možda nije toliko rasprostranjena, ali rezultati ankete pokazuju da su oni koji su najviše upoznati sa funkcionisanjem sistema već identifikovali izvor mnogih neefikasnosti sistema. Ukupno je 78 odsto advokata, 42 odsto sudija i 35 odsto tužilaca navelo greške suda ili sudskog osoblja kao razlog odugovlačenja predmeta, dok je 72 odsto advokata, 79 dsto sudija i 91 odsto tužilaca187 navelo opstruktivne taktike stranaka kao prakse koje doprinose kašnjenjima. U poređenju sa istraživanjem iz 2013. godine, čini se da su zakonodavni nedostaci manji problem prema mišljenju sudija i tužilaca, dok tužioci smatraju da su greške sudova i sudskog osoblja koje produžavaju trajanje predmeta značajno smanjene. Pogledajte Sliku 46 ispod za više detalja.

Slika 46: Udeo sudija, tužilaca i advokata koji navode da su navedeni razlozi povremeni ili čest razlog zašto predmeti traju duže od očekivanog u 2013. i 2020. godini188

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Predmeti koji se ponavljaju i dalje zatrpavaju sistem bez predviđenog adekvatnog procesnog mehanizma, osim ad hoc delegiranja predmeta, koji bi pomogao pravosuđu da se nosi sa teretom koji sudovi trpe zbog složenih zahteva mnogih stranaka. Predmeti vojnih rezervista analizirani u ovom poglavlju samo su jedan od primera. Mnogi više ovih predmeta koji se ponavljaju proizilaze iz tužbi protiv banaka, tužbi korisnika penzija protiv Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, itd. Centar za evropske politike je analizirao trenutno stanje i ponudio preporuke za uvođenje mehanizma grupne ili zajedničke tužbe, pre svega u oblasti zaštite potrošača, a zatim, na osnovu tog iskustva, u drugim oblastima prava. Ovaj mehanizam bi se mogao koristiti paralelno sa već razmatranim delegiranjem predmeta i „pilot odlukama“.
  2. Prema procesnim pravilima, najznačajniji broj tužbi, posebno onih koje se ponavljaju, kocentrisan je u Beogradu, što doprinosi zagušenosti beogradskih sudova. Ovaj problem je rešen nacrtom izmena i dopuna Zakona o parničnom postupku iz 2021. godine, kojima je predviđen prenos mesne nadležnosti sudova sa sedišta tuženog na prebivalište tužioca u sporovima o potrošačkim ili finansijskim uslugama ili tužbama protiv Republike Srbije ili regionalne ili lokalne vlasti. Odgovarajuće izmene do sada nisu usvojene, iako bi značajno doprinele boljoj raspodeli predmeta, a samim tim i efikasnijem radu sudova uz manje gužve.

Zakazivanje i održavanje ročišta

  1. Vremenski razmak između podnošenja predmeta i prvog ročišta koji je utvrđen u Funkcionalnoj analizi iz 2014. godine (na osnovu podataka iz 2009. i 2013 godine) dodatno se povećao u 2020. godini u svim vrstama predmeta, prema rezultatima Regionalne ankete o pravosuđu. U poređenju sa 2013. godinom, sudu je trebalo oko 15 dana više da održi prvo ročište u krivičnom, prekršajnom i građanskom predmetu, dok je u privrednim predmetima sudu trebalo mesec dana više. Za detaljno poređenje pogledajte Sliku 47.

Slika 47: Prosečan broj meseci proteklih između podnošenja predmeta i prvog ročišta, prema navodima korisnika suda 2009., 2013. i 2020. godine189

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Prosečan broj ročišta je stalno rastao u privrednim predmetima u 2009., 2013. i 2020. godini, iako se kontinuirano smanjivao u krivičnim i građanskim predmetima i varirao je u prekršajnim predmetima. Izračunati procesi su prikazani na Slici 48 ispod. Generalno gledano, za rešavanje prvostepenog predmeta u krivičnim, građanskim i privrednim predmetima bilo je potrebno oko tri ročišta i jedno u prekršajnim predmetima.

Slika 48: Prosečan broj održanih ročišta, prema navodima korisnika suda
u 2009, 2013, 2020. godini190

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Gotovo svaki napredak u pojednostavljivanju sudskih postupaka ima realnu šansu da smanji relativno visok nivo cinizma o efikasnosti sudova među advokatima i sudijama, s obzirom na broj problema identifikovanih u Anketi. Korisnici suda su identifikovali ključna pitanja koja ometaju efikasnost suda kao što su preveliki broj ročišta i odlaganja, otkazivanja bez istovremenog pomeranja i nastavak ročišta tokom dužih perioda. Advokati koji su bili ispitanici u anketi smatraju da je samo 46 odsto zakazanih ročišta doprinelo rešavanju predmeta koje su vodili, dok poslovni sektor smatra da je doprinelo 65 odsto ročišta. Odgovori sudija, tužilaca i građana kretali su se između ova dva ekstrema; sudije su smatrale da je 58 odsto ročišta doprinelo, dok su tužioci smatrali da je 55 odsto ročišta doprinelo, a građani 59 odsto.

Slika 49: Ročišta koja su doprinela rešavanju sporova191

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Pooštravanje prakse zakazivanja sudskih ročišta, kao što je preporučeno u Funkcionalnoj analizi pravosuđa u Srbiji iz 2014. godine,192 i dalje predstavlja hitnu potrebu, iako se zainteresovane strane nisu slagale oko razloga neefikasnosti ročišta i otkazivanja ročišta.193 Za neefikasna i otkazana ročišta građani i privreda su pre svega krivili sudove i suprotstavljene strane. Advokati su kao razloge za gubljenje vremena identifikovali sud, druge stranke u sporu i njihove zastupnike (mada ne i tužioce), kao i druge učesnike poput svedoka i veštaka. Sudovi i tužioci su se složili da su stranke i njihovi predstavnici (opet ne uključujući tužioce) i drugi učesnici bili glavni krivci.

Uručivanje poziva

  1. Nije bilo podataka koji bi ukazivali na to da je korišćenje novih alata od strane sudskog osoblja, a koji se koriste za lociranje stranaka i svedoka značajno poboljšalo uručivanje poziva u sudovima u Srbiji.194 Nakon što je Funkcionalna analiza iz 2014. godine identifikovala mnoga pitanja i vezi sa uručivanjem poziva,195 došlo je do izmena ZKP-a i Zakona o parničnom postupku, a postignut je sporazum sa Poštom u cilju poboljđanja usluge uručivanja poziva. ZKP je uveo mnogo šira sredstva uručivanja poziva, uključujući nekoliko opcija za lično uručivanje.196 Izmenama i dopunama Zakona o parničnom postupku definisani su novi načini dostavljanja, nametnuti su rokovi za okončanje proceduralnih radnji i kazne za odlaganje postupaka od strane stranaka.197
  2. Sporazum između VSS i Pošte Srbije iz 2017. godine198 je možda učinio uslugu uručivanja efikasnijom, ali tim Funkcionalne analize nije mogao to da proveri zbog nedostatka podataka. Sudije sa kojima je razgovarao tim Funkcionalne analize, međutim, smatrale su da su tehnička uputstva u sporazumu poboljšala delotvornost uručivanja poziva. Odredbe u sporazumu precizirale su pravila uručivanja po kategorijama i sudovima dale pristup elektronskoj poštanskoj evidenciji, kako bi mogli da prate status isporuke pojedinačnih poziva.
  3. Pristup sudova elektronskom registru adresa ubrzao je proces uručivanja poziva, ali su i dalje postojala uska grla u internim procesima sudova za uručenje poziva. Sudovima je odobren pristup bazama podatkaa adresa i opštinskih matičnih knjiga rođenih, umrlih i venčanih. Ipak, tim Funkcionalne analize je naišao na navode da administrativno osobje sudova smatra da je preveliki broj predmeta prouzrokovao interna kašnjenja u postupku, posebno u građanskim odeljenjima.
  4. Analiza koju je sproveo projekat USAID-a199 pokazala je da je uručivanje poziva preko Pošte i dalje bila dominantan način uručivanja poziva. Studija, objavljena 2018. godine, pokazala je da su sudovi retko koristili praćenje statusa pošiljke u Okvir u dostupnih elektronskih usluga i da sistem vođenja predmeta u sudovima nije bio povezan sa poštanskim e-uslugama. Sudovi su takođe retko koristili dostupne samostalne poštanske aplikacije, kao što je aplikacija Elektronska prijemna knjiga (EPK).
  5. U 2020. godini je razvijen softver za automatsku obradu paketa za sudove u Srbiji koji je zatim pilotiran 2021. godine u Osnovnom sudu u Nišu i nekim drugim sudovima. Softver, u osnovi, pokriva štampanje i bar kodiranje svih dokumenata, koverti i priznanica, a adrese se mogu proveriti preko sistema u poštanskom registru. Ova aktivnost je deo Projekta vladavine prava USAID-a.

Angažovanje sudskih veštaka

  1. Nedavni podaci Svetske banke200 nisu podržali uobičajeno stanovnište da se veštaci generalno koriste u previše predmeta. Veštaci u Srbiji su se u proseku pojavljivali samo u 13,5 građanskih i privrednih parničnih predmeta, krivičnih predmeta i privrednih prekršaja, kao što je prikazano na Slici 50. Veštaci su prekršili rok u više od 50 odsto svih razmatranih predmeta u osnovnim sudovima i u više od 40 odsto svih razmatranih predmeta u privrednim sudovima. Međutim, statistika je pokazala da vreme potrebno da veštaci daju svoje mišljenje nije doprinelo dodatnom trajanju predmeta. Upoređujući vreme za izradu mišljenja veštaka sa ukupnim vremenom trajanja suđenja utvrđeno je da je rad veštaka oduzeo manje od 10 odsto ukupnog vremena suđenja.

Slika 50: Angažovanje veštaka (u poređenju sa brojem građanskij i privrednih parničnih predmeta, krivičnih predmeta i privrednih prekršaja)

Chart, waterfall chart Description automatically generated

Izvor: Ispitivanje veštaka, SB

Upravljanje predmetima

  1. Sudovi u Srbiji generalno i dalje nisu koristili standardizovane obrasce i šablone u skladu sa preporukama iz Funcionalne analize pravosuđa u Srbiji iz 2014. godine, iako su neke sudije navodno kreirale sopstvene obrasce i podelile ih sa kolegama, a neki obrasci su napravljeni kao rezultat konkretnih projekata. Elektronska baza podataka šablona i obrazaca koju je sponzorisao VKS omogućila bi bržu obradu predmeta, doprinela bi usaglašavanju prakse, smanjila broj proceduralnih grešaka i mogla bi smanjiti broj žalbi zasnovanih na čisto proceduralnim pitanjima.
  2. Neefikasnost i dalje nastaje kao posledica nedostatka spajanja sličnih predmeta. U Funkcionalnoj analizi iz 2014. godine, zainteresovane strane iz Srbije su primetile da postoji mnogo predmeta koji se vode odvojeno i koji su mogli biti spojeni, što bi koristilo strankama i sudu. Nedavni primer takvih predmeta su 56.342 tužbi vojnih rezervista podnetih višim sudovima koji nisu spojeni. Norme produktivnosti201 još uvek ne podstiču sudije da spajaju predmete, a advokato to nerado zahtevaju jer im to smanjuje mogućnost zarade. Intervjuisane sudije ističu da je spajanje predmeta ipak manje opciono u krivičnim nego u građanskim predmetima. Pozitivan primer unutrašnje koordinacije predstavlja Viši sud u Beogradu gde se predsednici krivičniih veća sastaju i zajedno sa predsednikom suda razgovaraju o eventualnim spajanjima predmeta. Zakonske izmene i uputstva viših instanci mogu osloboditi sudove ovog dupliranja predmeta koje se može izbeći.

Efikasnost u pružanju administrativnih usluga ↩︎

  1. Udeo administrativnih usluga koje su pružene u roku od 30 minuta smanjen je sa 45 odsto u 2013. na 17 odsto u 2020. godini, dok je udeo administrativnih usluga koje su trajale duže od 180 minuta povećan četiri puta, sa osam na 34 odsto. Iako nije naveden razlog za ove promene, moguće je da su usluge koje su preostale u sudovima202 složenije za stranke i sudove. Pogledajte Sliku 51 ispod.

Slika 51: Vreme u minutima koje građani provode da završe administrativni posao, 2009, 2013, 2020203

Chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Istovremeno je bilo vrlo malo promena koje su primetili korisnici iz poslovnog sektora. Obavljanje jedne četvrtine administrativnih usluga trajalo je do jednog sata, dok je otprilike jedna trećina administrativnih usluga trajala dva do pet sati. Oko 10 odsto administrativnih usluga zahtevalo je više od 10 sati, što predstavlja povećanje od pet procentnih poena u poređenju sa 2013. godinom.

Slika 52: Vreme izraženo u radnim satima koje poslovni sektor provodi u obavljanju administrativnih poslova, 2009, 2013, 2020. god204

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. U 2020. godini 33 odsto građana trebalo je da poseti sud samo jednom da bi obavili administrativni posao, što predstavlja smanjenje od 18 procentnih poena u odnosu na 2013. godinu. Međutim, u poslovnom sektoru je porastao udeo (50 odsto u 2020. godini u poređenju sa 45 odsto u 2013.) onih kojih su uspeli da administrativni posao obave u jednoj poseti. Broj preduzeća koja su morala da dođu u sud tri ili više puta povećan je sa 17 na 28 odsto. Detaljno poređenje prikazano je na Slici 53 ispod.

Slika 53: Broj poseta sudu potrebnih za obavljanje administrativnih poslova prema navodima korisnika administrativnih usluga205

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Udeo administrativnih poslova koje su građani mogli da obave na jednom mestu smanjen je sa 68 odsto u 2013. na 55 odsto u 2020. godini, ali se povećao za poslovni sektor za tri procentna poena sa 65 odsto na 68 odsto. Istovremeno, broj administrativnih poslova koji su zahtevali odlazak od vrata do vrata se udvorstručio za obe kategorije, sa sedam odsto na 15 odsto za grđaane, a sa šest odsto na 13 odsto za privredu. Na Slici 54 su prikazani detalji za 2009, 2013. i 2020. godinu.

Slika 54: Udeo korisnika administrativnih usluga koji jesu ili nisu morali da idu od vrata do vrata u 2009, 2013. i 2020. godini206

Chart, bar chart Description automatically generated

Izvor: Regionalna anketa o pravosuđu

  1. Prema rečima anketiranih građana, efikasnost u pružanju administrativnih usluga u 2020. godini je smanjena, dok je za preduzeća neznatno poboljšana. Polovina građana u 2020. godini smatrala je da su njihovi administrativni poslovi mogli biti obavljeni za kraće vreme, u poređenju sa 38 procenata u 2013. godini. U poslovnom sektoru, 50 odsto ispitanika smatra da su usluge mogle da budu brže u 2009. godini, u poređenju sa 42 odsto u 2013. godini i 40 odsto u 2010. godini. Iznenađujuće, neki aspekti usluga su ocenjeni lošije nego u prošlosti, poput povećanja udela obilaska različitih šaltera.
  2. Rezultati Regionalne ankete o pravosuđu opisani u ovom odeljku ukazuju na neke od slabosti sudskih usluga koje je potrebno rešiti. Iako administrativni poslovi koji su preostali u sudovima spadaju u složenije poslove, sistem ipak može poboljšati više svojih procedura kako bi smanjio broj poseta i vreme potrebno za obavljanje određenih poslova. Utvrđivanje razloga za povećanje vremena čekanja i obilazak više šaltera bio bi prvi korak ka povećanju efikasnosti sudova u administrativnim poslovima.

Uticaj pandemije Kovida-19 na efikasnost sudova ↩︎

  1. Nije iznenađujuće da su srpski sudovi u 2020. godini primili i rešili manje predmeta nego u 2019. godini; međutim, potražnja je opala za 16 odsto, a rešavanje predmeta za 11 odsto. Sudovi su u 2019. godini primili 2.224.102 predmeta, dok su 2020. godine primili 1.867.911 predmeta. Manji priliv u 2020. godini bio je posledica ne samo panedmije KOVIDA-19, već i prenošenje veće nadležnosti nad izvršenjem na javne izvršitelje na početku godine. Upravni sud je jedini sud koji je u prvoj polovini 2020 godine primio više predmeta u poređenju sa istim periodom prethodne godine, zbog tzv. izbornih predmeta.207 Jedine tri vrste suda koji su uspeli da dostignu stopu savladavanja priliva iznad 100 odsto u 2020. godini bili su apelacioni sudovi, osnovni sudovi i privredni sudovi. Međutim, sve tri vrste sudova imale su koristi od nižeg priliva predmeta, jer se broj rešenih predmeta u ovim sudovima takođe smanjio u poređenju sa prethodnom godinom.
  2. I u 2020. godini sudovi su rešili ukupno 2.013.829 predmeta, u poređenju sa 2.268.769 predmeta rešenih u 2019. godini. Ova razlika je direktna posledica vanrednog stanja koje je Narodna skupština proglasila zbog pandemije. Od 15. marta 2020. godine do 6. maja 2020. godine sudovi su mogli da postupaju samo po hitnim predmetima, dok su ročišta u svim ostalim predmetima odlagana na neodređeno vreme.
  3. U ovom trenutku pandemija nije izazvala direktne zaostatke, jer je pad produktivnosti bio praćen padom potražnje, ali kada kriza prođe, najverovatnije će sudovi biti preplavljeni predmetima koji nisu podneti ranije ili su direktno izazvani pandemijom (stečaj, nesolventnost, radni sporovi, i sporovi vezani za neplaćene dugove zbog ekonomske krize). Pretpostavlja se da će se broj zaostalih predmeta povećati zbog manje aktivnosti sudova u 2020. godini i gore pomenutom većeg priliva.

Okvir 16: Ublažavanje efekata zaključavanja na sudske postupke

Lekcije naučene tokom pandemije KOVIDA-19 trebalo bi da podstaknu Srbiju da ohrabri upotrebu alata e-pravosuđa koji bi u svakom trenutku povećali efikasnost sudova. Nakon što je Narodna skupština donela Uredbu o rokovima u sudskim postupcima, Ministarstvo pravde je oko 26. marta naložilo sudovima da vode postupke protiv lica koja su prekršila mere samoizolacije putem video linka. Tokom vanrednog stanja proglašenog 15. marta 2020. godine, rokovi za podnošenje pravnih podnesaka nisu važili od 15. marta 2020. do 7. maja 2020. godine.

Advokatska komora Srbije i Ombudsman su kritikovali ove mere – Advokatska komora je tvrdila da je potrebna izmena ZKP da bi se omogućila saslušanja putem video linka, a Ombudsman je tvrdio da okrivljeni i njegov ili njen branilac moraju da imaju pristup neophodnoj tehnologiji u privatnoj prostoriji za poverljivu komunikaciju, bez prisustva trećih lica, i da njihova komunikacija ne može biti ograničena na 30 minuta. Konačno, Vlada je donela Uredbu o načinu učešća optuženog na glavnom pretresu u krivičnom postupku koji se održava za vreme vanrednog stanja proglašenog 15. marta 2020. godine (Službeni glasnik, br. 49/2020) koja je bila na snazi do 7. maja 2020. godine. Do aprila 2021. godine još uvek nije sprovedeno utvrđivanje bilo kakvih mogućih pravnih ili ustavnih pitanja o odlukama donetim u vezi sa online suđenjima.

Početkom 2021. godine, Srbiji je još uvek nedostajalo jasno, relevantno zakonodavstvo i pravila, oprema za efikasno i pravično vođenje video suđenja, a i pravosuđe je nedovoljno zainteresovano za pitanja koja se javljaju u slučaju video suđenja. Ipak, imajući u vidu stalne izazove koje je pandemija KOVIDA-19 izazvala u radu sudova širom sveta nakon više od godinu dana trajanja pandemije, povećana upotreba video ročišta bila je važno sredstvo za održavanje određenog nivoa efikasnosti u sudskim postupcima. Većina, ako ne i sve države članice EU, su promovisale video ročišta usvajanjem zakonskih izmena (Nemačka ima video suđenja u svojim procesnim zakonima od 2001. godine) ili ad hoc uredbi. Dok je Forum sudija Srbije u decembru 2020. godine uz podršku Regionalnog partnerskog fonda Kraljevine Holandije (NFRP-MATRA) započeo realizaciju projekta „Online suđenje – Prednosti suđenja na daljinu“, Vlada je još uvek ćutala o pitanjima video suđenja u aprilu 2021. godine.

Postoje alati za e-pravosuđe, osim online ročišta, koji pomažu u očuvanju sudske efikasnosti i održavanju vladavine prava, kao što su e-podnošenje, e-uručivanje poziva, razni online alati za pribavljanje službenih dokumenata kao što su izvodi iz zemljišnih knjiga. Sve ovo olakšava pružanje pravosudnih usluga bez potrebe za fizičkim prisustvom. Neki od ovih alata već postoje i redovno se koriste u Srbiji kao što su e-oglasna tabla i e-aukcije u sprovođenju izvršenja.

Preporuke i naredni koraci ↩︎

Funkcionalna analiza iz 2014. godine sadržala je osam praktičnih preporuka za poboljšanje efikasnosti suda. Neke od preporuka su vremenom sprovedene, bilo u potpunosti ili delimično, sa različitim uspehom. Međutim, neke preporuke nisu realizovane.

Preporuka 1: Nadograditi statističko izveštavanje o efikasnosti sudova.

Iako detaljni, postojeći statistički izveštaji ne sadrže specifične dimenzije koje je Funkcionalna analiza prepoznala kao značajne za uspešno praćenje pravosudnog sistema. Portfelj izveštaja VKS-a treba da bude proširen.

  • Formirati Radnu grupu sa predstavnicima VKS, VSS i MP. (VKS, VSS, MP – kratkoročno)
  • Revidirati postojeće izveštaje i odrediti obrasce za:

    • Starosnu listu rešenih predmeta
    • Praćenje delegiranih predmeta i njihovo evidentiranje kako bi se izbeglo dvostruko brojanje jednog predmeta
    • Praćenje ostavinskih predmeta u sudovima i predmeta dodeljenih javnim beležnicima (isključiti predmete kojima su raspolagali javni beležnici iz sudskih rešenja)
    • Prosečno vreme rešavanja predmeta na osnovu stvarnih podataka (Radna grupa – kratkoročno)
  • Definisati podatke potrebne za lakše generisanje određenih izveštaja. (Radna grupa – kratkoročno)
  • Prema potrebi, izraditi listu polja podataka koja će biti uključena u sisteme za vođenje predmeta sudova (i relevantne alatke za izveštavanje/poslovnu inteligenciju ako je primenjivo) da biste olakšali generisanje izveštaja. (Radna grupa – srednjoročno)
  • Pripremiti i distribuirati materijale svim zaposlenima odgovornim za prikupljanje podataka i izveštavanje u sudovima, VSS i MP. (VKS, VSS, MP – srednjoročno)
  • Informisati javnost o unapređenju statističkog izveštavanja o efikasnosti sudova putem sajta VKS-a i saopštenja za javnost. (VKS – srednjoročno)
  • Periodično deliti izveštaje sa javnošću. (VKS - kontinuirano)

Preporuka 2: Ujednačiti opterećenje u sudovima.

Broj predmeta u radu i obim posla su neravnomerno raspoređeni među sudovima i unutar pojedinačnih sudova, bez jasnog obrasca. Sledeće aktivnosti imaju za cilj da analiziraju nejednaku raspodelu predmeta i preispitaju pravila o delegiranju predmeta među sudovima. Unutar sudova, oni nastoje da preispitaju raspodelu poslova i odgovornosti među sudijama, pravnim saradnicima, javnim izvršiteljima i službenicima/daktilografima, obezbeđujući da se administrativni i proceduralni poslovi efektivno delegiraju na nesudijsko osoblje.

  • Analizirati nejednaku raspodelu predmeta u Srbiji i razmotriti pravila i prakse delegiranja predmeta. (VKS – srednjoročno)
  • Analizirati iskustvo iz uporedivih zemalja u vezi sa optimalnom raspodelom predmeta. Primer je Hrvatska koja, umesto mesne nadležnosti za žalbe, nasumično dodeljuje žalbe putem sistema za vođenje predmeta i dozvoljava drugostepenim županijskim sudovima da odlučuju o žalbama opštinskih sudova u građanskim i krivičnim predmetima. Ovo smanjuje vreme za odlučivanje o žalbama i ujednačava opterećenje. Ova reforma je takođe sve više harmonizovala sudsku praksu u sudskom sistemu, unapređujući kvalitet rada suda. (VKS – srednjoročno)
  • Revidirati postojeću raspodelu sudija po predmetima. Analizirati primenljiva pravila i statističke podatke. (VKS – srednjoročno)
  • Istražiti mogućnost (privremenog ili trajnog) premeštanja sudija u opterećenije sudove. (VSS – srednjoročno)
  • Razmotriti promenu nadležnosti VKS-a u odnosu na apelacione sudove kako bi se VKS-u usmeravalo manje predmeta jer bi predmeti trebalo da se razmatraju na najnižem mogućem nivou nadležnosti. (VKS, MP – srednjoročno)
  • Pripremiti predlog za izmene i dopune povezanih zakona i podzakonskih akata po potrebi. (VKS, MP – srednjoročno)
  • Pratiti primenu formule za ponderisanje predmeta. (VKS, MP – srednjoročno).
  • Informisati javnost o sprovedenim aktivnostima putem veb stranice VKS-a i saopštenja za javnost. (VKS – kontinuirano)

Preporuka 3: Objediniti praksu za otvaranje novog predmeta.

Ne postoji usaglašena definicija šta čini predmet niti dogovor o tome kako se predmeti procesuiraju ili evidentiraju. Ovakva situacija zato vodovi do inflacije broja predmeta koji se broje u sudskoj statistici. Postojeću praksu u vezi sa otvaranjem novih sudskih predmeta treba revidirati.

  • Ispitati proceduralna pravila i Poslovnik o radu sudova i analizirati pojedinačnu sudsku praksu da bi se identifikovalo šta tačno predstavlja predmet. (VKS – srednjoročno)
  • Usvojiti jasna i stroža pravila u vidu smernica za definisanje predmeta. (VKS – srednjoročno)
  • Objaviti pripremljene smernice i organizovati radionice u regionalnim centrima. (VKS – srednjoročno)
  • Sprovesti novousvojena pravila za sistem za vođenje predmeta i automatski onemogućiti neusaglašene prakse u otvaranju novog predmeta. (MP, VKS – srednjoročno)
  • Pratiti poštovanje novousvojenih pravila od strane sudova kroz redovne inspekcije. (VSS, MP – srednjoročno)

Preporuka 4: Revidirati nadležnost privrednih sudova nad privrednim prestupima.

Nagli porast novih privrednih prestupa, izazvan primenom novog Zakona o računovodstvu, izazvao je zagušenje u privrednim sudovima. Nadležnost privrednih sudova nad privrednim prestupima je potrebno revidirati u skladu sa komparativnim nadležnostima kako bi se identifikovale mogućnosti za izmenu zakona koje bi smanjile njihovo opterećenje.

  • Formirati radnu grupu sastavljenu od predstavnika VKS, MP i privrednih sudova. (MP – kratkoročno)
  • Analizirati obim posla privrednih sudova kada je reč o privrednim prestupima u poslednje četiri godine. (MP, Radna grupa – kratkoročno).
  • Identifikovati primere iz uporedivih zemalja u vezi sa privrednim prestupima. (MP, Radna grupa – srednjoročno)
  • Na osnovu ovih analiza i identifikovanih primera pripremiti izmene i dopune relevantnih zakona i podzakonskih akata kako bi se rasteretili privredni sudovi. (MP, Radna grupa – srednjoročno)

Preporuka 5: Za više predmeta sa identičnim ili sličnim činjeničnim pitanjima, razmotriti objedinjavanje predmeta ili donošenje odluke u pilot predmetu i primenu nalaza na blisko povezane predmete.

  • Analizirati trenutno iskustvo sa više predmeta koji imaju identična ili slična činjenična pitanja. (VKS – kratkoročno)
  • Sprovesti uporednu pravnu analizu kako druge evropske zemlje pristupaju višestrukim predmetima u svetlu zahteva odluke Ustavnog suda iz 2012.208 (VKS, MP – kratkoročno)
  • Istražiti mogućnost uvođenja pilot postupka za posebne vrste predmeta (npr. zaštita potrošača). (MP – srednjoročno)
  • Proceniti procesuiranje predmeta u Okvir u takvog pilot postupak; utvrditi naučene lekcije i razmotriti proširenje procesa na druge vrste predmeta. (VSS, VKS – dugoročno)

Preporuka 6: Sprovesti dalju analizu kako bi se utvrdili razlozi za niske stope rešavanja u Upravnom sudu u 2018. godini i poboljšanje u savladavanju priliva i rešavanju predmeta u 2019. godini.

Dok su drugi sudovi (opšte i posebne nadležnosti) pokazali varijacije u efikasnosti između sudova i tokom vremena, možda je lakše identifikovati faktore koji određuju efikasnost u ograničenijem okruženju, zadržavajući kao konstantu vrstu predmeta.

  • Utvrditi ulogu promena u resursima i praksi kako i u izazovnoj 2018. tako i u godini poboljšanja – 2019. godini. Izvesti zaključke i lekcije za Upravni i druge sudove. (VKS – kratkoročno)

Preporuka 7: Ukloniti proceduralne prepreke za blagovremeno rešavanje predmeta.

Dugo vreme do rešavanja i značajan broj zaostalih „starih“ predmeta ostaju primarni problemi u srpskim sudovima. Aktivnosti predložene u nastavku imaju za cilj da identifikuju proceduralne prepreke za blagovremeno rešavanje predmeta. (VSS, VKS, profesionalna udruženja – srednjoročno)

  • Formirati zajedničke radne grupe sastavljene od sudija i advokata u cilju identifikovanja i razvijanja mehanizama za eliminisanje praksi koje izazivaju kašnjenje u procesuiranju predmeta. (MP – kratkoročno)
  • Koristiti ankete i analizu dostupnih podataka, razviti statističke informacije o uobičajenim uskim grlima za informisanje diskusije radne grupe. (VKS, MP – kontinuirano)
  • Izraditi predloge za rešavanje faktora koji doprinose kašnjenju (npr. nedolazak svedoka, stranaka, tužioca ili sudije; nepotrebni sudski veštaci, problemi u dostavljaju poziva). (VKS, MP – kratkoročno)
  • Izabrati četiri do šest pilot sudova različitih veličina za testiranje utvrđenih rešenja. (VKS – srednjoročno)
  • Uvesti promene u proceduru i praksu, izmeniti zakone i podzakonske akte i obezbediti obuku za sudove. (MP, VKS, PA – srednjoročno)

Preporuka 8: Proširiti Program nagrađivanja sudova VKS-a kako bi se prepoznale dodatne inicijative sudova niže instance. (VKS – kratkoročno)

Preporuka 9: Prilikom vrednovanja rada sudija, uzeti u obzir složenost predmeta kao i broj rešenih predmeta kako bi se ohrabrile sudije da daju prioritet starijim i komplikovanijim predmetima, umesto da daju prioritet brzom rešavanju jednostavnijih predmeta. (VSS – srednjoročno)

  • Formirati radnu grupu za izmenu Pravilnika o vrednovanju rada sudija. (VSS – kratkoročno)
  • Pripremiti nacrt izmena Pravilnika o vrednovanju rada sudija radi uzimanja u obzir složenosti predmeta. (VSS – srednjoročno)

Preporuka 10: Razmotriti ukidanje zakona iz 2016. godine koji omogućavaju podnošenje pritužbi u vezi sa zaštitom prava na suđenje u razumnom roku.

  • Istražiti druge načine zaštite prava na pravično suđenje u razumnom roku. (VSS, MP – srednjoročno).

Preporuka 11: Pratiti rad javnih beležnika u ostavinskim predmetima (obim posla, troškovi, kvalitet i integritet).

U Srbiji su dostupni ograničeni podaci o efikasnosti ili efektivnosti rada javnih beležnika u ostavinskim predmetima. Nedostatak proceduralnog iskustva, neusaglašena praksa i odsustvo saradnje Javnobeležničke komore sa sudovima identifikovani su kao kritični problemi u njihovom radu.

  • Analizirati podatke o korišćenju javnih beležnika za procenu njihove efikasnosti i uticaja na učinak suda. Za preciznije podatke/izveštaje, pogledajte Preporuku 1. (MP, VKS – kratkoročno, u toku)
  • Identifikovati i analizirati praksu sudova, uključujući koji se predmeti daju javnim beležnicima i koji kriterijumi se koriste za takve zadatke, isključenja i izuzeća. (MP, VKS – kratkoročno)
  • Identifikovati zakone, podzakonske akte i/ili druge dokumente koji uređuju ostavinske predmete, uključujući nadležnost javnih beležnika u ostavinskim predmetima. (MP, VKS – kratkoročno)
  • Analizirati primere iz uporedivih zemalja i pripremiti izmene identifikovanih propisa kako bi se pojednostavila dodela ostavinskih predmeta javnim beležnicima. Razmotriti prenos nadležnosti nad naknadno pronađenom imovinom na javne beležnike. (MP, VKS – kratkoročno)
  • Usvojiti zakonske izmene i pripremiti uputstva za sudove. (MP, VKS – srednjoročno)
  • U saradnji sa Javnobeležničkom komorom, obezbediti obaveznu praktičnu obuku za javne beležnike o proceduralnim pitanjima. Obezbediti sertifikate za polaznike. (MP, Javnobeležnička komora – srednjoročno)

Preporuka 12: Pripremiti bazu podataka šablona i standardizovanih formulara.

Sudovi u Srbiji generalno i dalje ne koriste standardizovane obrasce i šablone prema preporukama Funkcionalne analize pravosuđa iz 2014. godine, iako su neke sudije navodno pripremile sopstvene obrasce i podelile ih sa svojim kolegama, a neki obrasci su napravljeni kao rezultat konkretnih projekata. Šabloni i standardizovani obrasci u srpskim sudovima bi omogućili dosledan pristup procesnim odlukama, doprineli usaglašavanju prakse, smanjili broj nenamernih grešaka, ubrzali svakodnevno donošenje odluka i smanjili broj žalbi.

  • Formirati radne grupe među sudijama svih instanci podeljenih prema vrsti predmeta, identifikovati najčešće rutinske odluke/dokumente i razviti šablone u standardnom formatu datoteke kao što je MS Word. (VKS – kratkoročno)
  • Kreirati internu nacionalnu bazu podataka i objaviti kreirane šablone. Širiti informacije o pristupu među sudijama i saradnicima i obezbediti kontakt za sugestije. (VKS – kratkoročno)
  • Održavati stalnu grupu sudija za redovno ažuriranje postojećih šablona i za dodavanje novih. (VKS – kontinuirano)


Preporuka 13: Pojednostaviti uručenje sudskog poziva putem pošte

Srpsko pravosuđe treba da nastavi sa smanjenjem zahteva za uručenje sudskog poziva putem pošte i preispitivanje aranžmana za dostavljanje poziva.209

  • Analizirati postojeće administrativne procedure za postupak uručenja poziva kako je definisao Poslovnikom o radu sudova. Analizirati prakse u nekoliko sudova različitih veličina. (MP, VKS, sudovi – kratkoročno)
  • Prikupiti i pratiti podatke o uručivanju poziva, uključujući pokušaje i troškove, i identifikovati izvore varijacija. (MP, VKS, sudovi – kratkoročno)
  • Analizirati efekte novog ugovora potpisanog sa Poštom za potrebe dodatnih obuka i podizanja svesti među poštanskim službenicima o njihovim zahtevima i kaznama za zloupotrebu. Napraviti plan za praćenje rezultata i izveštavanje o promenama. (MP – kratkoročno)
  • Identifikovati mogućnosti za pojednostavljenje administrativnih procedura korišćenjem dostupnih modela IKT rešenja koje je USAID već pilotirao u nekim sudovima. Ukloniti administrativne prepreke i reorganizovati administrativne procedure. Uvesti elektronsko štampanje i sortiranje koverata. (MP – kratkoročno)
  • Organizovati efikasnije i efektivnije administrativne usluge u sudovima korišćenjem bržih i jednostavnijih metoda rada za administraciju uručivanja poziva. (VSS, MP, VKS – kratkoročno)
  • Nastaviti rad sa sudovima radi izgradnje fleksibilnosti u njihovim budžetima kako bi mogli da uvedu inovacije kroz, na primer, sklapanje ugovora sa privatnim kuririma ili dostavljačima. (VSS, MP – srednjoročno)
  • Obezbediti obuku sudovima o pravilima i mogućnostima za uručivanje poziva i ohrabriti ih da budu proaktivni u upravljanju procesom uručivanja poziva. (VKS, PA – srednjoročno)
  • Izmeniti procesne zakone kako bi se stvorila pretpostavka o kontinuiranom uručivanju nakon prvog uručivanja poziva, pri čemu je stranka obavezna da obavesti sud o svakoj promeni adrese, uz sankcije za nepoštovanje. (MP, VSS – srednjoročno)
  • Izraditi smernice za reorganizaciju administracije za uručenje poziva u sudovima, distribuirati ih među sudovima i podržati njihovu implementaciju. Po potrebi dopuniti Sudski poslovnik. (MP, VSS – srednjoročno)
  • Informisati javnost o izmenama i novim procedurama. (MP, VSS – kontinuirano)

Preporuka 14: Poboljšati efikasnost rada sudskih izvršitelja

  • Razmotriti preslikavanje prakse usvojene u Osnovnom sudu u Kruševcu koja zahteva da izvršitelji svoj rad evidentiraju u posebno razvijenoj IT aplikaciji, što će omogućiti sudu da prati rad izvršitelja. Ova praksa je nagrađena u Programu nagrađivanja sudova 2019. godine. (VKS – kratkoročno)

Preporuka 15: Povećati transparentnost rada javnih izvršitelja.

Javni izvršitelji su preuzeli značajan deo izvršnih predmeta u Srbiji, ali je o njihovom radu dostupno vrlo malo informacija. Ova preporuka je osmišljena da poveća transparentnost rada javnih izvršitelja objavljivanjem izveštaja o njihovom broju predmeta, obimu posla, dodeli predmeta, efikasnosti i blagovremenosti.210

  • Analizirati trenutno javno dostupne informacije o radu javnih izvršitelja (efikasnost, delotvornost, kvalitet, transparentnost). (MP – kratkoročno)
  • Istražiti praksu u uporedivim zemljama. (MP – kratkoročno)
  • Pripremiti statističke i narativne izveštaje. Odrediti učestalost objavljivanja, najmanje jednom godišnje i češće po potrebi. (Komora javnih izvršitelja, MP – kratkoročno)
  • Usvojiti ili izmeniti propise koji će podržati ove mere transparentnosti. (Komora javnih izvršitelja, MP – kratkoročno)
  • Informisati javnost o aktivnostima javnih izvršitelja putem internet stranice Komore i saopštenja za javnost. (Komora javnih izvršitelja – kratkoročno)

Preporuka 16: Unaprediti zadovoljstvo javnosti administrativnim uslugama suda utvrđivanjem razloga za povećanje vremena čekanja i za posetu više kancelarija ili više puta.

  • Sprovesti detaljnu analizu procesa rada kako bi se procenila efikasnost administrativnih usluga u sudovima. (VSS, MP – srednjoročno)
  • Izraditi jasna proceduralna uputstva za javnost i sudsko osoblje i pojednostaviti proceduralna podzakonska akta u cilju smanjenja vremena čekanja i višestrukih poseta sudovima. (VSS, MP – srednjoročno)

Preporuka 17: Formirati pripremna odeljenja.

Sudije, sudsko osoblje i advokati navode da bi pripremna odeljenja u svim srednjim i velikim sudovima211 bila korisna, posebno za pripremanje predmeta za ročišta. Međutim, dosadašnju realizaciju je ometao nedovoljan broj kadrova ili nedovoljna posvećenost procesu. Iako je to zakonom predviđeno, pripremna odeljenja nisu dosledno uspostavljena među srednjim i velikim sudovima u Srbiji.

  • Formirati pripremna odeljenja u srednjim i većim sudovima u kojima ih nema. Prikupiti osnovne podatke o vremenu do rešavanja predmeta i proceduralnoj efikasnosti i pratiti rezultate da bi se nastavilo praćenje efekata uspostavljanja pripremnih odeljenja. (VKS, VSS – kratkoročno)
  • Širiti informacije o rezultatima među svim sudovima i prepoznati one sa dobrim učinkom. (VKS, VSS – srednjoročno)

Preporuka 18: Pooštravanje prakse zakazivanja ročišta.

  • Zakazivanje i održavanje ročišta ostaju slaba tačka proceduralne efikasnosti u Srbiji. Sve veći broj ročišta u jednom predmetu, mnoga otkazana i odložena ročišta i sve veće vremensko kašnjenje između podnošenja inicijalnog akta i prvog ročišta i dalje ometaju efikasnost i blagovremenost suda. Od Funkcionalne analize 2014. godine nije bilo primetnih napora da se promene sprovedu.
  • Da bi se maksimalno iskoristile ograničene sudske prostorije, potrebno je zakazivati ročišta tokom celog dana, osim u izuzetnim okolnostima. (VKS, VSS/sudovi – kratkoročno)
  • Prikupiti i analizirati podatke o otkazanim i odloženim ročištima i razlozima za njihovo otkazivanje/odlaganje. (VKS/sudovi – kratkoročno)
  • Zahtevati da sudije odrede datum sledećeg ročišta u Okvir u standardizovanog vremenskog Okvir a na kraju svakog ročišta, uz neke ograničene izuzetke. (VKS/sudovi – kratkoročno)
  • Svi sudovi moraju da koriste postojeći softver za upravljanje predmetima za zakazivanje sudskih ročišta elektronskim putem. Obezbediti obuku po potrebi. (VKS, PA, MP – srednjoročno)
  • Prikupljanje, praćenje i analiza podataka o obrascima zakazivanja, kao što su razlozi za odlaganje, moglo bi da posluži za buduće reforme.212

Preporuka 19: Dosledna primena mera za održavanje procesne discipline.

  • Razviti jasne smernice koje zahtevaju da sudije u svim sudovima dosledno primenjuju mere održavanja procesne discipline na veštake, stranke i advokate za propuštene rokove (dozvoljavajući posebne izuzetke i dokumentovane razloge za popustljivost) i za zloupotrebe koje odlažu rešavanje predmeta. (VKS – kratkoročno)

Preporuka 20: Proširiti upotrebu alata za e-pravosuđe, kao što su video ročišta, razvijenih tokom pandemije KOVIDA-19 u cilju povećanja efikasnosti sudova.

  • Sprovesti u potpunosti odgovarajući postupak (due process) uzimajući u obzir pravila, kao što su zaštita poverljivosti između advokata i klijenta, jednak pristup tehnologiji, načelo usmesnosti, a u skladu sa praksom Evropskog suda za ljudska prava. (MP, VKS – srednjoročno)