Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Rezime činjenica i preporuka

2d. Upravljanje IKT-om

i. Osnovne činjenice

  1. Srpski sistem pravosuđa još ne pristupa IKT-u kao insrtrumentu transformacije. Odgovornost za IKT je fragmentisana. Potrebna je jedna opšta rukovodeća grupa, koja predstavlja osnovne institucije pravosuđa, da odredi politiku IKT, postavi reformske prioritete i izradi dugoročni plan za čitav pravosudni sistem. Bez takve koordinacije, odluke o investiranju u IKT će biti donošene ad hoc i dalje će zavisiti od donacija i dobavljača.
  2. Hardver je često star; internet veze su nejednake na teritoriji zemlje; mogućnosti servera su slabe, a mnogim sudovima nedostaje adekvatna oprema za skeniranje.
    IKT nije dovoljno finansiran i neke osnovne potrebe nisu adekavatno rešene. Hardver je često star; internet veze su nejednake na teritoriji zemlje; mogućnosti servera su slabe, a mnogim sudovima nedostaje adekvatna oprema za skeniranje. IKT pismenost je generalno slaba u čitavom pravosuđu, a osnovna računarska obuka se ne obezbeđuje za sudije, tužioce i sudsko osoblje. Nekoliko sudova nema osoblje za podršku IKT, dok ostali nemaju dovoljno ovog osoblja ili imaju privremeno osoblje ili pak slabo obučeno osoblje za IKT. Veliko je menjajnje osoblja IKT, tako da bi od velikog značaja bilo podizanje internih kapaciteta IKT, kako za efektivnu operativnost, tako i za održivost.
  3. Pravosuđe se oslanja na raznovrsne nepovezane sisteme IKT za procesuiranje predmeta, upravljanje predmetima i dokumentacijom. Sistem koji se koristi u osnovnim i višim sudovima (AVP) mogao bi već da pruža veću funkcionalnost nego što to sada čini. Međutim, obuke za AVP nije bilo od kako je uveden 2010. godine. Stalni razvoj je ograničen zbog slabog budžetiranja i nedostatka interesa za donošenje odluka na bazi činjenica i dokaza. Novi sistemi upravljanja predmetima su uvedeni u različite sudove i proces je duboko razjedinjen. U mnogim slučajevima, sudovi nastavljaju da se oslanjaju na papire, što duplira postojeće sisteme upravljanja predmetima, tako da ti sistemi moraju tek da private promenjeni način ponašanja.
  4. Automatizovana razmena informacija je izuzetno ograničena u čitavom sektoru. Razmena dokumentacije između nižih i viših sudova, između sudova i tužilaštava i između sudova i spoljnih institucija (kao što su policija i zatvori) gotovo da je ručna, što dovodi do značajne neefikasnosti, grešaka i kašnjenja u procesuiranju predmeta i kašnjenja u primanju sredstava koja se duguju sudovima ili trećim licima. Isto tako, mogućnosti IKT-a su i dalje neistražene u smislu razmene informacija o sudskoj praksi, proceni usluga ili omogućavanja razmene dokumentacije između profesionalaca pravne struke i pravosudnog sistema.
  5. Sistem pravosuđa se nalazi u raljama dobavljača, a ta preterana zavisnost od dobavljača je povećala troškove i rizike, a slabi i interne kapacitete. Sada su dobavljači odgvorni za najvažnije zadatke u čitavom pravosuđu, od razvoja do održavanja i dobavljači imaju vlasništvo i kontrolu nad podacima. Ugovori favorizuju dobavljače uglavnom zbog toga što nisu pažljivo ugovarani.
  6. Sudovima, tužilaštvima i Savetu/Veću je potrebna smislena, tačna i blagovremena statistika, koju generiše sistem upravljanja predmetima, kako bi postali delotvorniji u upravljanju celokupnim sistemom učinka. Poslednjih godina, značajna unapređenja su učinjena, naročito u sistemima upravljanja predmetima, tako da je sada srpsko pravosuđe relativno bogato podacima. Kvalitet podataka se razlikuje ali dovoljno je pouzdan za pružanje informacija procesu donošenja odluka.101 Ipak, prikupljanje podataka zahteva značajan manuelni rad, što zahteva mnogo vremena, neefikasno je i podložno greškama.102 To negativno utiče na svakodnevno funkcionisanje i koči prekopotreban prelazak na donošenje odluka u sektoru na osnovu činjenica i dokaza.

ii. Preporuke i dalji koraci

Preporuka 41:
Formirati čvršće strukture upravljanja IKT-om kako bi se obezbedili ciljevi budućih investicija u sektoru pravosuđa i zadovoljavanje poslovnih potreba.103
Aktivnosti treba da počnu kratkoročno i zahtevaju neke troškove:

  • Osnovati stratešku među-institucionalnu grupu za upravljanje IKT-om u koju treba uključiti više rukovodioce relevantnih institucija. (MP, VSS, VKS, DVT, RJT – kratkoročno)
  • Osnovati radnu grupu za operativne podatke koja će biti drugi nivo strukture upravljanja IKT-om kako bi se omogućilo da prvi red rukovodilaca i osoblje obezbede input reformi IT upravljanja. (Grupa za upravljanje IKT-om – kratkoročno)
  • Osnovati tehničku radnu grupu IKT-a u čitavom sektoru koja će se baviti detaljnim aspektima početne faze.

Preporuka 42:
Za snažnije finansiranje IKT-a: izvršiti procenu tehnološke konfiguracije čitavog pravosuđa; doneti dugoročni budžetski plan za održavanje inicijative automatizacije; i izvršiti analizu ekonomičnosti i ukupne cene vlasništva projekta (TCO) za sve predložene projekte.104
Trošak bi bio umeren, a možda će biti potrebno dodatnog osoblja. Aktivnosti bi mogle da počnu odmah, a nadograđivati srednjeročno:

  • izvršiti procenu tehnološke konfiguracije (arhitekture) radi procene sadašnjeg tehnološkog okruženja u svim institucijama sektora pravosuđa i sačiniti kopiju (blueprint) budućeg stanja ciljane tehnološke arhitekture, uključujući strategiju tranzicije, plan i rešenja za arhitekturu. (IKT sektor i konsultant za arhitekturu – kratkoročno, odobreno od Grupe za upravljanje IKT-om)
  • Utvrditi definisanu metodologiju za izvođenje poslovne analize za predložene projekte i analizirati verovatni operativni trošak. (Grupa za upravljanje IKT-om – kratkoročno)
  • Izvršiti kompletan inventar IKT hardera i sofvera, kao i kapacitete ljudskih resursa u IKT u pravosuđu, počevši od informacija u BPMIS (informacioni sistem za planiranje i upravljanje budžetom). (MP – srednjeročno)
  • Na osnovu inventara, sačiniti sektorski dugoročni plan budžeta za IKT. (Grupa za upravljanje IKT-om u saradnji sa Ministarstvom finansija – srednjeročno)
  • Analizirati buduće predloge, finansirane od donacija, radi određivanja TCO (ukupan trošak vlasništva) i procene da li raspoloživo finansiranje može da podrži sveukupni ciklus. (MP – srednjeročno)

Preporuka 43:
Investirati u neke upravljačke sposobnosti IKT-a, posebno u ugovaranje i nadzor.105
Delotvorno upravljanje ugovorima bi uvećalo vrednost novca i smanjilo preterano i skupo oslanjanje na vendore, tj. dobavljače IT. Odmah početi s ugovaranjem za podrškom dobavljača IT koje treba da bude što eksplicitnije i u veću korist države. Interna analiza usluga treba da počne srednjeročno. Ove aktivnosti treba da donesu uštede, naročito u svetlu prethodne investicije u analizu ugovora i ugovaranje.

  • Pregovarati o budućim uslovima ugovora za IKT da bi se osiguralo da pravosuđe, a ne dobavljači, ima vlasništvo nad podacima i da kontroliše operacije IKT. Po njihovoj dospelosti, ponovo ugovarati sporazum o uslugama kako bi se odredili ključni detalji.106 (Grupa za upravljanje IKT-om, Direkcija za E-upravu, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave – srednjeročno)
  • Proceniti koje usluge IKT mogu da se vrše interno putem pripreme studije izvodljivosti i studije o proceni troškova, koje će uporediti usluge dobavljača i one koje država obezbeđuje. (Grupa za upravljanje IKT-om – srednjeročno)
  • Kreirati „back-up” sajt (disaster recovery – DR) za podatke koje su prikupili sudovi i tužilaštva. (MP – srednjeročno)

Preporuka 44:
Formirati kadrovsku grupu dobro obučenog internog osoblja za IKT s definisanom odgovornošću.107
Čak i sa jačom centralnom IKT podrškom, pojedinačni sudovi zahtevaju interno osoblje IKT za podršku na licu mesta, a ako se ne interveniše odmah, to može dovesti do manje efektivnosti zaposlenih i može da zakoči pružanje usluga. Može se očekivati da većina preporuka ovoga odeljka iziskuje investicije srednje veličine unapred (od 100.000 do 500.000 EUR) i može započeti srednjeročno nakon što se bitne IKT operacije stabilizuju.

  • Doneti plan radne snage kako bi se angažovalo više specijalizovanog IT osoblja u bitnim oblastima108 s odgovarajućim obrazovanjem i iskustvom i znanjem sudskih procedura.109 (Grupa za upravljanje IKT-om – kratkoročno)
  • Ustanoviti puteve karijere u bitnim IKT oblastima kako bi se obezbedilo da se interesima pravosudnog sektora dobro upravlja u partnerstvu s privatnim sektorom i drugim implementarnim partnerima. (MP – srednjeročno)
  • Doneti norme radne snage IKT-a u okviru sudova i tužilaštava u odnosu na ukupan broj osoblja na svakoj lokaciji. Angažovati dovoljno osoblja odgovarajućeg obrazovanja u svakom sudu ili pak regionalno za pokrivanje jednog broja manjih sudova. (MP, VSS, DVT – srednjeročno)
  • Izvršiti procenu potreba za obukom osoblja IKT. Na osnovu te procene, doneti program obuke za osoblje IKT. (Grupa za upravljanje IKT-om – srednjeročno)

Preporuka 45: Ojačati postojeći sistem upravljanja predmetima obezbeđivanjem da se iskoriste sve raspoložive funkcije i da se omogući dovoljno obuke. Dodati nekoliko bitnih momenata i oblasti koje su generalno prisutne u sistemu upravljanja predmetima. Unaprediti performanse servera.110 Unapređenje softvera AVP-a i servera, iako skuplje, treba početi odmah.

  • Obezbediti obuku o funkcionalnosti upravljanja predmetima za sudije i sudsko osoblje. Obezbediti posebnu obuku o unošenju podataka za sudsko osoblje, koristeći iskustva privrednih sudova. (MP – kratkoročno)
  • Sprovoditi periodične revizije unosa podataka u sistem upravljanja predmetima kako bi se obezbedila tačnost i doslednost. (MP – srednjeročno)
  • Uraditi procenu troškova za identifikovana unapređenja AVP-a koja ne zahtevaju totalnu rekonstrukciju sistema. (MP – kratkoročno)
  • Proširiti funkcionalnost AVP-a da se uključi elektronski protok dokumenata. (MP – srednjeročno)
  • Ispitati uzroke male komunikacione brzine servera i unaprediti servere i WAN konekcije tamo gde je potrebno da se poveća brzina transakcija. Zameniti distribuiranu AVP arhitekturu (tamo gde svaki sud ima svoj server) većim „server-farmama”, kao što je preporučeno u Izveštaju o strategiji IKT. (MP – srednjeročno)

Preporuka 46:
Primenjivati standardnu (ili makar doslednu) praksu upravljanja informacijama u čitavom pravosuđu kako bi se unapredilo čuvanje dokumentacije i omogućila sveukupna sektorska analiza podataka.111
Razrešiti probleme sa statističkim izveštavanjem u automatizovanim sistemima pravosuđa tako da se podaci dosledno prosleđuju iz sudova, tačni i, koliko je to moguće, generisani samim sistemom a ne ručnim računanjem. Ove jeftine ali vredne aktivnosti treba da počnu u kratkom roku. Uvođenje statističkog „krova” (umbrella) može se realizovati u periodu od 3 – 6 meseci odnosno kratkoročno – srednjeročnom periodu.

  • Odrediti koje rubrike u AVP-u treba da budu obavezne i uvesti ih i širu validaciju polja u AVP-u da bi se poboljšao kvalitet sistemskih podataka. (Grupa za upravljanje IKT-om, MP – kratkoročno)
  • Oceniti kako „dešbord” funkcija BPMIS-a može da se usaglasi s postojećim sistemima upravljanja predmetima. (Grupa za upravljanje IKT-om, VSS – srednjeročno)
  • Definisati detaljne tehničke zahteve, arhitekturu i implementacione planove za integraciju informacija, skladištenje podataka (Data Warehouse) i Business Intelligence Solution za podršku procesu donošenja odluka, upravljačkom izveštavanju i pristupu informacijama u predmetu i istoriji bez obzira na format i sistem zapisa. (Grupa za upravljanje IKT-om, MP – srednjeročno)112
  • Razviti i formalizovati mehanizme upravljanja podacima u skladu sa ISO/IEC TR 10032: uključiti okvir 2003 (Grupa za upravljanje IKT-om – srednjeročno i stalno):
    • Sektorski korporativni model podataka (Corporate Data Model) i rečnik podataka (Data Dictionary) za dokumentovanje i održanje poslovanja i tehničke definicije tokom vremena i da omogući diskusiju sa sudijama, sudskim osobljem i rukovodećim osobljem.113
    • Procesi upravljanja podacima, uključujući ulogu i odgovornost u upravljanju podacima, vlasništvo nad podacima i upravljanje.
    • Proces kvalitetnog upravljanja podacima koji obuhvata stalno održavanje i analiziranje podataka u svim predmetnim oblastima (videti ISO 8000 Standard za kvalitet podataka i Master Data).
    • Redovna revizija kvaliteta podataka, uključujući i reviziju poslovnih procesa koji mogu doprineti problemima s kvalitetom podataka.

Preporuka 47:
Povezati pravosudne sisteme IKT i razmenjivati dokumenta elektronskim putem gde god je to moguće.114
Utvrđivanje standarda treba da počne kratkoročno i nastaviti srednjeročno. Ove aktivnosti će zahtevati umereno ulaganje. Prva i najbitnija od ovih aktivnosti se procenjuje na 20.000 do 100.000 EUR. Donošenje protokola za razmenu podataka bi verovatno bila negde oko 100.000 Eur.115 Za razliku od elektronskog protoka podataka između sudova, koje bi bilo prilično skupo, poboljšanje skeniranja radi omogućavanja razmene dokumenata je jeftina varijanta.

  • Obezbediti interoperativnost donošenjem i implementacijom standarda, što će se zahtevati od dobavljča/provajdera. Npr. svaki sistem IKT treba da bude u mogućnosti da može da eksportuje podatke iz određenih polja (npr. Ime stranaka, relevantni datumi, dodeljeni sudija) koristeći XML strukture. (Grupa za upravljanje IKT-om – kratkoročno)
  • Analizirati standarde za skeniranje dokumenata radi povećanja broja i vrste dokumenata koji se skeniraju. Pozabaviti se postojećim problemima skeniranja povećanjem broja i kvaliteta skenera i jačanjem kapaciteta servera. (Grupa za upravljanje IKT-om – srednjeročno)
  • Doneti protokol za razmenu podataka radi unapređenja interoperativnosti između postojećih sistema. (MP – srednjeročno)
  • Instalirati i koristiti posredni softver (middleware) radi razmene podataka između sudova i tužilaštava. (Grupa za upravljanje IKT-om, MP – dugoročno)
  • Proširiti protokole za razmenu podataka i zajedničke tehničke standarde kako bi se omogućila interoperativnost između pravosuđa i spoljnih institucija, policije, centralne baze podataka o krivičnim sankcijama i finansijskih institucija. (MP – dugoročno)

Preporuka 48: Pridati značaj prelasku E-pravosuđa od pružanja informacija o sistemu na pružanje konkretnih informacija o predmetu i omogućiti dvosmernu interakciju (npr. plaćanje takse, popunjavanje formulara).116 To će omogućiti Srbiji da ima koristi od Evropskog pravosudnog portala kao „one-stop shop” za pristup građana. Trošak implementacije kratko-srednjeročnih preporuka se procenjuje u Izveštaju o strategiji IKT na manje od 20.000 EUR:

  • Oceniti pilot program za elektonsko podnošenje dokumentacije (e-filing),117 izvršiti potrebne i proširiti na ostale sudove.118 Nakon proširenja, premestiti resurse u sudovima od unošenja podataka ka poslovima koji podržavaju umerene troškove implementacije e-filing-a. (Grupa za upravljanje IKT-om – srednjeročno)
  • Kreirati grafičko-dinamički standard (look-and-feel) za sve vebsajtove sudova. Unaprediti postojeće vebsajtove ili kreirati nove za sve sudove prve instance radi prelaska s osnovne funkcionalnosti na pružanje dinamičnih informacija, konkretnih za predmet, i na taj način omogućiti dvosmernu interakciju, uključujući i formulare koji se mogu „skinuti” za popunjavanje. (VSS, VKS – srednjeročno)
  • Doneti zajedničke standarde za prenos odluka apelacije na javne sajtove. (VKS –srednjeročno)
  • Pripremiti se za učešće u strategiji E-pravosuđa EU koja propisuje Evropski pravosudni portal kao „one-stop shop” za pristup građana. (Grupa za upravljanje IKT-om – dugoročno)

Preporuka 49: Potrebni su novi i stalni zaposleni da demonstriraju kompjutersku pismenost i izvode relevantnu obuku IKT za osoblje.119 Zahtevi za kompjuterskom pismenošću treba da se uvedu u kratkom roku, a obuka za sistem upravljanja predmetima da se obavi srednjeročno. Trošak za ovu stavku nije poznat, ali je verovatno umeren.

  • Potrebno je da svi budući uslovi za radna mesta u sektoru zahtevaju minimalne sposobnosti i znanja o softveru i Wordu. (MP, VSS, DVT, sudovi – kratkoročno)
  • Obezbediti kurs IKT pismenosti za sudije, tužioce i sudsko osoblje. Omogućiti onlajn kurseve za osveženje znanja iz IKT u sudovima. (MP, VSS, VKS – kratkoročno)
  • Doneti program obuke koji se fokusira na sistem upravljanja predmetima. Napraviti razliku između specijalista za IKT, natprosečnih korisnika i ostalih zaposlenih kako bi se potrebe za IKT-om skrojile po meri prema različitom osoblju, uključujući koristi od upravljanja informacijama (čuvanje podataka o predmetu i kvalitet) i kako statističko izveštavanje može da pomogne u njihovom radu. (VSS, DVT, PA – srednjeročno).