Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Rezime činjenica i preporuka

2b. Upravljanje finansiskim resursima

i. Osnovne činjenice

Sistem pravosuđa u Srbiji nije u nedostatku resursa, mereno i na per capita i kao udeo u BDP-u. Godine 2012, rashod za sudove je bio 0,66% BDP-a, što je više nego u bilo kojoj zemlji članici EU koju prati CEPEJ. Rashod za tužilaštva je bio 0,11%,što je neznatno niže od proseka EU.
Godine 2012, rashod za sudove je bio 0,66 % BDP-a, što je više nego u bilo kojoj zemlji članici EU koju prati CEPEJ.
Bilo koje povećanje pravosudnog budžeta nije nimalo verovatno na srednje-dugoročnom planu.Srbija je suočena sa vrlo tesnom fiskalnom situacijom koju karakteriše duboka recesija i visok i rastući javni dug. Srpska Vlada prepoznaje potrebu da pronađe načine uštede, uključujući i smanjenje fonda plata i dovodeći javni sektor na pravu meru. Teško bi bilo da se sektor bori za više resursa, naročito ako se ima u vidu nizak stepen efikasnosti i delotvornosti u korišćenju postojećih resursa. Mogu se očekivati budžetska umanjenja i sektor će verovatno morati „da uradi više sa manje”, uključujući i finansiranje inovacija putem ušteda unutar paketa resursa.
Sudovi se finansiraju delom iz sudskih taksi, a to predstavlja određene mogućnosti i značajne rizike.⁷⁶ Godine 2013, sudovi su prikupili 10,22 milijardi RSD putem taksi.⁷⁷ Međutim, nivo naplate je nizak i sudovi uspevaju da naplate samo oko jedne trećine dospelih taksi. Sudovi nisu dobro opremljeni da bi igrali ulogu agencije za naplatu zbog nedostatka pravnih instrumenata za uterivanjem duga od nesavesnih dužnika ⁷⁸ i nedostatka tehničkih kapaciteta kako bi se posvetili naplati takse. Ono što zabrinjava je da prihod od sudskih taksi opada, a uskoro će i ubrzano opadati.⁷⁹ S neizbežnim prelaskom usluga overe sa sudova na private beležnike, može se očekivati da sudske takse opadnu i za 30% do sledeće godine.⁸⁰
Sudovi uspevaju da naplate samo oko jedne trećine dospelih taksi.
Budžetsko planiranje i alokacija resursa nisu vezani za potrebe za pružanjem usluga. Štaviše, zasnovano je na ranijim alokacijama inputa koje su retko prilagođavane u smislu reagovanja na izvanredne događaje, kao što je reorganizacija sudske mreže ili pod hitnim okolnostima koje mogu da ugroze funkcionisanje pravosuđa. Alokacija resursa nije zasnovana ni na kakvom predviđanju broja predmeta ili objektivnim normama, te mehanizam alokacije resursa ne daje podstek sudovima i tužilaštvima za inicijativama ili mogućnostima da poboljšaju ekonomičnost.
Od 2010. do 2013. godine, manje od 2,5% budžeta sudskog sistema potrošeno je na kapitalne investicije, što je oko polovine proseka EU.
Miks resursa favorizuje osoblje iznad svega. Ogroman fond plata natkriljuje ostale rashode, uključujući i veoma potrebne oblasti kao što su obuka, IKT i infrastruktura. Od 2010. do 2013. godine, manje od 2,5% budžeta sudskog sistema potrošeno je na kapitalne investicije, što je oko polovine proseka EU. S obzirom na preku potrebu za širokim unapređenjem IKT i infrastrukture, potrebno je više značajnih ulaganja. Ipak, ulaganja u kapitalne projekte su spora zbog ograničenih kapaciteta nabavke i tako sredstva naznačena za kapitalne projekte se uobičajeno realociraju na dodatne budžetske procese.
Sudovi generišu velike i rastuće docnje.⁸¹ Osnovni razlog za nagomilavanje docnji je loše planiranje u procesu pripreme budžeta i procesu reforme zakonodavstva. Često, nova zakonska regulativa stavlja pred sudove i druge institucije veće zahteve za pružanjem usluga ili finansiranjem troškova pravnih postupaka. Međutim, procene finansijskog i regulatornog impakta se ne vrše i budžeti se ne prilagođavaju. Docnje sve više utiču na pružanje usluga suda, uključujući i kašnjenja u ročištima. Takođe, docnje proizvode značajnu količinu posla pošto predsednici sudova i finansijska odeljenja rade u stalnoj situaciji krize upravljanja, uključujući i upravljanje parnicom prema pružaocima usluga.
Budžetska rigidnost bi se mogla ublažiti modernijim sistemom i boljom koordinacijom među akterima, u saglasnosti sa Zakonom o budžetu.
Nedostatak automatizacije u procesuiranju zahteva za realokacijom finansiranja dovodi do preterane budžetske rigidnosti, što sprečava sudove i tužilaštva da finansiranje prilagode poslovnim potrebama.Ta rigidnost nije zahtev Ministarstva finansija, već VSS, DVT i MP kojima svima nedostaju ljudski i tehnički kapaciteti za procesuiranje realokacije finansiranja, te ih jednostavno odbijaju. Taj problem bi se mogao ublažiti modernijim sistemom i boljom koordinacijom među akterima, u saglasnosti sa Zakonom o budžetu. Bez rešavanja ovog problema, teško je videti kako bi sektor mogao da dođe do sredstava neophodnih da postigne transformaciju koja je potrebna za usaglašavanje sa standardima EU.
Podeljena nadležnost upravljanja i nedostatak jasne podele odgovornosti nad pravosudnim budžetom dovodi do problema u koordinaciji kod upravljanja finansijskim resursima. Budžetska nadležnost je podeljena između VSS i DVT s jedne strane i MP s druge strane. Dok su Savet/Veće odgovorni za fond plata za sudije i tužioce, MP je odgovorno za plate ostalog osoblja u sudovima i tužilaštvima. Podela budžetske odgovornosti u drugim oblastima, kao što je finansiranje održavanja i kapitalnih investicija, nije jasno definisana, što usporava napredovanje i ulaganja u veoma potrebne kapitalne projekte. Nadležnost nad ostalim nefinansijskim stvarima, koje mogu da budu od većeg finansijskog uticaja, takođe je odvojena od budžetske nadležnosti, uključujući i odluke koje utiču na veliki fond plata.
Finansijski sistemi su razjedinjeni i zastareli. Mnogobrojni sistemi finansijskog upravljanja funkcionišu simultano i osoblje mora ručno da vrši unos i prenos podataka između sistema. Pravosudnom sistemu nedostaje jasna struktura troškova, a i vrlo malo informacija ima o pojedinačnim troškovima ili podacima koji bi povezali troškove i rezultate, što analizu troškova po predmetu čini izazovnom. Ne postoji usaglašenost između upravljanja predmetima i sistema računovodstva, tako da deo za finansijsko upravljanje nije u mogućnosti da pruži informacije procesu donošenja odluka niti da podrži poboljšanje učinka.

ii. Preporuke i dalji koraci

Preporuka 30:
Poboljšati kvalitet finansijskih podataka koji su potrebni donosiocima odluka za analizu učinka i planiranje.⁸² Implementacija ove preporuke će pružiti predsednicima sudova, sudijama i rukovodiocima informacije koje će im omogućiti veće i značajnije angažovanje u sudskoj administraciji, u skladu s evropskom praksom.83

Obezbediti međusobnu operativnost različitih sistema finansijskog upravljanja i ustanoviti centralizovanu bazu podataka sistema rukovođenja gde se finansijski podaci samo jednom unose, a zatim se prenose ovlašćenim korisnicima. (VSS, DVT, SCC, RJT, MP – srednjeročno)
Obezbediti da sistemi informacionog upravljanja budu u skladu s finansijskim i nefinansijskim podacima o osnovnim poslovnim procesima (npr. kada se novi predmet unese u softver za upravljanje predmetima, to treba da se odslika i u sistemu računovodstva). (VSS, MP – srednjeročno)
Ne ići dalje sa razdvajanjem informacija, zahtevajući da bilo koja buduća automatizacija ne pogoršava postojeću razdvojenost između različitih sistema. (MP - kratkoročno)
Iskoristiti analitički potencijal finansijskih podataka koji su već prikupljeni, npr. razvijanjem standardne metodologije za izračunavanje troškova po predmetu, i stimulisati sudove da poboljšaju ekonomičnost. (VSS, DVT, VKS, RJT, MP – kratkoročno)

Preporuka 31:
Osnažiti naplatu sudske takse. Razmotriti osnivanje jednog tela u sektoru koje će biti odgovorno za naplatu sudske takse.84 Implementacija ove preporuke će doprineti boljoj naplati sudske takse i omogućiće sudovima da sa više sredstava odgovore novonastalim potrebama.

Proceniti puni budžetski impakt prenošenja službe overe sa sudova na private beležnike. (pod vođstvom VSS, i MP - kratkoročno)
Uzeti u razmatranje izmene Zakona o sudskim taksama i srodnim zakonima da bi se sudovima omogućilo da zaračunavaju kamatu i kazne za kašnjenje i mogućnost nezakazivanja ročišta nesavesnim dužnicima pod određenim uslovima. Proceniti fiskalni impakt. (VSS, VKS – kratkoročno)
Proceniti izvodljivost centralizovanja odgovornosti za naplatu svih sudskih taksi u jednoj specijalizovanoj organizaciji. (pod vođstvom VSS, sa MP i Ministarstvom finansija – srednjeročno)

Preporuka 32:
Osnažiti računovodstvo finansijskih obaveza i rashoda sudova i tužilaštava.85 Poboljšane procedure treba da obezbede da kašnjenja u registrovanju novih obaveza budu minimalizovana; i da su podaci o obavezama tačni, potpuni i lako uskladljivi s budžetom i da budu raspoloživi donosiocima odluka.

Unutar računovodstvenog okvira javnog sektora, osnažiti procedure za računovodstvo finansijskih obaveza i izveštavanje o njima od strane sudova i tužilaštava. (MP sa VSS, DVT – kratkoročno)
Podnositi redovne izveštaje koji iznose podatke o obavezama prema budžetu. (MP sa VSS, DVT – kratkoročno)
Formirati radnu grupu koja će prikupljati i analizirati detaljne informacije o docnjama u okviru sistema. (MP s predstavnicima odeljenja budžeta i računovodstva iz VSS i DVT – kratkoročno)
Na osnovu analize docnji, raditi s Ministarstvom finansija na rešavanju postojećih docnji. (MP sa VSS, DVT, Ministarstvom finansija – srednjeročno)
Identifikovati opcije za mogućnost da sudovi i tužilaštva budu informisani kada će se njihove docnje

Preporuka 33:
Omogućiti sudovima i tužilaštvima veću fleksibilnost da preusmeravaju sredstva u okviru svojih pojedinačnih budžeta kako bi optimizirali korišćenje sredstava i smanjili docnje.⁸⁶ Ako se to realizuje, ova preporuka bi povećala delotvornost izdvojenih sredstava i smanjila broj slučajeva kada sudovi moraju da vrate neutrošena sredstva zato što ekonomska klasifikacija sredstava nije odgovarala njihovim potrebama.⁸⁷

Doneti transparentna pravila i procedure koje će omogućiti sudovima i tužilaštvima da preusmeravaju sredstva uz odobrenje Saveta/Veća ili MP, u skladu sa Zakonom o budžetu. (VSS, DVT sa MP – kratkoročno)
Postaviti kao prioritet blagovremeno procesuiranje zahteva za budžetskom realokacijom i ustanoviti vremenske standarde za taj proces. (VSS, DVT – kratkoročno)
Automatizovano podnošenje zahteva za ad hoc realokacijom od strane sudova i tužilaštava svom Savetu/Veću kako bi se minimiziralo opterećenje tih tela da ona procesuiraju zahteve. (VSS, DVT, sudovi – srednjeročno)

Preporuka 34:
Pojasniti podelu finansijske odgovornosti u ključnim oblastima budžeta.⁸⁸ Razjasniti definicije kapitalnih i tekućih rashoda i jasno izneti koja institucija je odgovorna za svaki od tih rashoda.⁸⁹ Pojasniti podelu finansijske odgovornosti između sudova i tužilaštva za troškove postupka. Unaprediti koordinaciju s pružaocima usluga (tj. zatvorske ustanove, advokati, veštaci i izvršitelji). Jasnoća i koordinacija bi poboljšale delotvornost alokacije sredstava od strane VSS, DVT i MP. Takođe bi se unapredila operativna efikasnost i minimizirali nepotrebni prekidi, smanjile docnje i sprečilo dupliranje i dvosmislenost između sudija i tužilaštava.⁹⁰

U oviru postojećeg regulatornog okvira, doneti transparentne kriterijume za definisanje i razlikovanje kapitalnih i tekućih rashoda. Sektor pravosuđa ne mora da čeka na sveobuhvatno rešenje u okviru Vlade o razlikovanju kapitalnih i tekućih rashoda, već ukoliko su ovi drugi definisani, sektor pravosuđa se može prilagoditi bez pogoršanja svog položaja. (MP, Ministarstvo finansija – kratkoročno)
Uneti ove definicije u propise kako bi bile vodilja za ciklus planiranja i izvršenja budžeta u okviru pravosuđa kako bi se sprečilo dupliranje zahteva i kašnjenje u izvršenju budžeta. (VSS, DVT, MP uz odobrenje od Ministarstva finansija – kratkoročno)
Formirati radnu grupu da pojasni podelu finansijske odgovornosti između sudova i tužilaštva za troškove postupka za obavezni rashod koji se odnosi na krivičnu istragu, tako što će ili prilagoditi regulatorni okvir ili izdati obavezujuće tumačenje. (VSS, VKS, DVT, RJT i MP uz učešće Ministarstva finasija/Trezora i Odbora za Pravosuđe Skupštine – kratkoročno)