Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Rezime činjenica i preporuka

2a. Upravljanje i rukovođenje

i. Osnovne činjenice

U sistemu ne postoji nijedna jedina jedinica rukovođenja u pravosudnom sistemu Srbije koja je u stanju da dokumentuje kakav je učinak sistema, niti da iskoristi podatke da identifikuje oblasti gde je potrebno da se učinak unapredi.
Delotvorno upravljanje pravosudnim sistemom ometeno je zbog teškoća u merenju učinka sistema.Podaci su rasejani po razjedinjenim informacionim sistemima, a uz to sa prazninama, preklapanjima i nedoslednostima. Prikupljanje podataka se najviše vrši ručno, što oduzima mnogo vremena ljudskim resursima i podložno je greškama. Izveštaji često nisu skrojeni po meri potreba rukovođenja, tako da ne pružaju adekvatne informacije u procesu donošenja odluka. Analitički kapaciteti širom sektora su neadekvatni, tako da je temelj za odluke rukovodstva slabašan. U sistemu ne postoji nijedna jedina jedinica rukovođenja koja je u stanju da dokumentuje kakav je učinak sistema, niti da iskoristi podatke da identifikuje oblasti gde je potrebno da se učinak unapredi. Sistemu nedostaje jedinstvena vizija o tome kako dobar učinak treba da izgleda, a ni o okviru učinka oko koga akteri treba da se ujedine kako bi odredili ciljevi. Shodno tome, vrlo je teško rukovoditi sistemom u pravcu rezultata.
Delotvornost strateškog rukovođenja je ograničena. Usvajanje Nacionalne strategije za reformu pravosuđa (NSRP) za period 2013-2018. godine i njenog Akcionog plana predstavlja značajno polazište za srpsko pravosuđe. Njihov sadržaj je sveobuhvatan, a napredak je postignut u nekoliko polaznih tačaka. Međutim, Akcioni plan je možda preambiciozan i biće ga teško realizovati u vremenskom okviru od 5 godina. Takođe, NSRP se u mnogome fokusira na donošenje zakona, više nego na delotvorno sprovođenje postojećih zakona i novih zakona kako bi došlo do promene ponašanja na terenu. Ipak, ovo drugo je važniji zadatak i on zahteva više jedan organizacioni i rukovodeći pristup nego legalistički. NSRP i Akcionom i planu takođe nedostaje jasan fokus o tome kako će reforme uticati na korisnike suda, koji treba da budu krajnji korisnici reformi. Komisija za implementaciju Strategije postoji, ali nema plan rada i svoj sekretarijat i ne upravlja implementacijom reforme. Tu je stvoren vakuum, tako da se ne zna ko od mnogih fragmentovanih aktera zapravo vodi reformu sistema ili deluje u pravcu poboljšanja učinka. U najboljem slučaju, Srbija bi do 2018. godine mogla da usvoji relevantne zakone, ali se ponašanje neće promeniti i učinak se neće popraviti na terenu.
Bitno je da se Savet/Veće adekvatno pripremi za svoju novu ulogu do kraja 2015. godine.
Čitav niz ključnih funkcija rukovođenja i upravljanja se trenutno prebacuje između raznih tela.U prošlosti, te funkcije su gotovo u potpunosti bile poverene MP. U pomalo nedosledno, i bez nekog redosleda, realizovanoj tranziciji ka većoj odgovornosti VSS i VKS, došlo je do izvesne fragmentacije, preklapanja i preobilnosti, što je omelo delotvorno rukovođenje sistemom učinka. Za dalje puno prenošenje odgovornosti, bitno je da se Savet/Veće adekvatno pripremi za svoju novu ulogu do kraja 2015. god.
Ograničeni upravljački kapaciteti u Savetu/Veću ometaju njihovu sposobnost da se suoče s budućim izazovima. I Savet i Veće su doneli organizacioni plan i preduzeli korake ka njegovoj realizaciji. Oni su u stanju da upravljaju samo svojim najosnovnijim potrebama. Administrativna kancelarija VSS je već prilično brojna, ali na mnogim pozicijama sedi niže administrativno osoblje i pravnici koji usko posmatraju svoju ulogu. Savetu/Veću nedostaju upravljački kapaciteti koji bi delovali u pravcu poboljšanja učinka u čitavom sektoru. Npr, nijedna institucija trenutno nema sistem za evaluaciju ili reorganizaciju radnog procesa iako će taj posao biti od ključnog značaja za poboljšanje produktivnosti sistema.
Interna organizacija u sudovima mora da se popravi ukoliko sistem hoće da dostigne i održi viši nivo učinka. Do danas, Savet/Veće je malo uradio na proceni da li je interna organizacija svakog suda i tužilaštva optimalna. Nisu rađene analize o tome kako organizacione razlike utiču na produktivnost ili na druge aspekte učinka. Savet/Veće ne vrši reorganizaciju procesa u cilju bržeg proizvođenja visokokvalitetnog autputa uz manje napora i uz manje troškove. Sudski poslovnik daje široka uputstva, ali je zastareo. Sadašnji napori na ažuriranju sudskog poslovnika se usko fokusiraju na minimalne zahteve za usaglašavanjem s novim procesnim zakonima, ukazujući da će reforme tek da donesu značajne koristi kroz pojednostavljenje i modernizaciju procesa. Pojedini predsednici sudova koriste svoj vlastiti sistem na osnovu lične inicijative ili uz donatorsku podršku. Jednostavan sistem ponderisanja predmeta bi pomogao da se ujednači broj predmeta i upravlja obimom posla, ali se još mnogo toga može uraditi kroz delotvorni monitoring podataka iz postojećih sistema.
Veće korišćenje izveštaja o upravljanju iz raznih sistema upravljanja predmetima, posebno analize lista starosti predmeta, bilo bi od velike pomoći.
U okviru svakog suda, sposobnost rukovođenja predsednika suda je od velike važnosti za uspeh.Akteri iznose da učinak pojedinačnog suda u mnogome zavisi od entuzijazma i volje predsednika suda da rešava probleme rukovođenja. Međutim, većina predsednika sudova nije prošla kroz obuku o upravljanju/rukovođenju i malo je inicijativa koje stimulišu moderni i proaktivni pristup rukovođenju. Sudovima nedostaje specijalizovano osoblje za pomoć u upravljačkim zadacima i često nemaju osnovna upravljačka sredstva/instrumente. Veće korišćenje izveštaja o upravljanju iz raznih sistema upravljanja predmetima, posebno analize lista starosti predmeta, bilo bi od velike pomoći. Svaki od predsednika sudova s većim učinkom je ad hoc obrazovao mali rukovodeći tim stručnih profesionalaca srednjeg nivoa koji mu pružaju podršku u vođenju suda. Izgleda da ovaj model dobro funkcioniše i može se replicirati. Predsednici sudova se retko međusobno sastaju, a mogli bi da imaju velike koristi od takvih diskusija usmerenih ka razmeni informacija, stvaranju ideja i repliciranju inovacija.
Suštinski zadatak tela za upravljanje i rukovođenje je da se obezbedi odgovarajući miks sistemskih resursa kako bi se omogućio učinak. U Srbiji, ni MP ni Savet/Veće nisu razvili kapacitete da zajednički razmatraju i programiraju resurse. To je dovelo do mešavine resursa koja sada nije adekvatan da dovede sistem u saglasnost sa zahtevima za pridruženje EU. Stalna fragmentacija pogoršava ovaj problem rezultirajući u suboptimalnoj koordinaciji i upravljanju resursima, kao i planiranju resursa. Kada postoji zajednički stav, onda se otkriva velika neobjektivnost u vezi s novim pozicijama za sudije i saradnike pošto prekopotrebnim propisima o ostalim resursima nije dat dovoljan prioritet. U cilju omogućavanja transformacije, miks resursa treba da da prednost trošenju na IKT, infrastrukturu, obuku i inovacije, uz smanjivanje trškova za veliki fond plata, naročito sudija i niskokvalifikovanog pomoćnog osoblja. To zahteva čitav niz dobro odmerenih odluka rukovodećih i upravljačkih tela.
Mehanizmi za upravljanje integritetom i sukobom interesa nisu u stanju da u potpunosti rešavaju percipirani nedostatak integriteta u pravosudnom sistemu. Srpska tehnologija nasumičnog raspoređivanja predmeta dobro funkcioniše u smislu smanjenja predvidljivosti rapoređivanja pojedinačnih predmeta pojedinim sudijama. Međutim, ne koriste svi sudovi ovu funkciju, a i oni predsednici sudova koji je koriste relativno često je prenebregavaju. Ne postoji odgovarajuća tehnologija za nasumično raspoređivanje predmeta u tužilaštvima. Planovi integriteta su sačinjeni samo za neke delove pravosuđa. Formalna pravila o davanju poklona sudijama, tužiocima i osoblju su jasna. Ipak, davanje poklona i dalje opstaje. Pritužbe su brojne, ali retko se zvanično ulažu. Pouke izvučene iz pritužbi ne uključuju se sitematično u proces reforme.

ii. Preporuke i dalji koraci

Preporuka 23:
Jasno definisati upravljačku strukturu, organizaciju i ciljeve Saveta/Veća i podići njihove kapacitete rukovođenja kako bi izvršavali svoje tekuće zadatke i pripremili se za preuzimanje dodatnih funkcija.⁶⁵ Zbog kratkog vremena koje je preostalo do predviđenog prenošenja ovih funkcija 1. januara 2016. godine, mnoge od ovih preporuka će zahtevati promptnu implementaciju. Trošak za ove stavke je relativno mali, uz tekući trošak ukoliko se uposli generalni direktor.

Zaokružiti definicije Saveta/Veća o njihovim procesu rada i internim pravilima; formirati pododbore ili druge načine određivanja odgovornosti članova. (VSS, DVT – kratkoročno)
Izmeniti Ustav i relevantne zakone u skladu s preporukama Venecijanske komisije i CCJE kako bi se zaštitila nezavisnost Saveta/Veća i sudova u pogledu postavljenja i unapređenja u pravosudnom sistemu.⁶⁶ Pri tome, razmotriti da se pravila o zameni celokupnog Saveta/Veća svakih pet godina zamene s rotacijskim izborom, što bi pomoglo očuvanju korporativne memorije. (MP, VSS, DVT, Skupština – srednjeročno)
Razmotriti uvođenje generalnog direktora u Savet/Veće koji bi obezbeđivao rukovodeći nadzor, na osnovu opisa poslova i zadataka koji zahtevaju prethodno menadžersko iskustvo. ( VSS, DVT – srednjeročno)

Preporuka 24:
Stvoriti stalnu stratešku i operativnu plansku funkciju u pravosuđu radi prikupljanja i analize podataka i planiranja unapređenja procesa.⁶⁷ CCJE jasno ističe da cilj prikupljanja podataka treba da bude evaluacija pravosuđa u širem kontekstu,⁶⁸ a da donošenje procedura za prikupljanje podataka, evaluacija rezultata, njihovo objavljivanje kao povratne informacije, monitoring i procedure kasnijeg praćenja (follow-up) treba da budu pri jednoj nezavisnoj instituciji u okviru pravosuđa.⁶⁹ Većina ovih preporuka bi trebalo da se realizuje kratkoročno kako bi se obavile pripreme za prenos odgovornosti sa MP. Prikupljanje podataka i izveštavanje, funkcije strateškog i operativnog planiranja će se razviti srednjeročno. Stvaranje kapaciteta za ispunjenje ovih funkcija će zahtevati stalne i potencijalno visoke troškove za osoblje.

Definisati plan rada za implementaciju strategije Komisije. (Komisija – kratkoročno)
Prilagoditi Okvir učinka Funkcionalne analize u usmeren okvir tipa „dešborda” (dashboard) radi praćenja učinka sistema, s malim brojem (max. 10) ključnih pokazatelja učinka da bi najverovatnije uticali na poboljšanje učinka. (Komisija, MP – srednjeročno)
Razmotriti revidiranje Akcionog plana NSRP kako bi veći fokus bio na delotvornom početku i realizaciji manjeg broja reformi koje bi najverovatnije poboljšale učinak sistema iz perspektive korisnika suda. Identifikovati merljive ciljeve. Pratiti i dokumentovati rezultate, naročito na planu efikasnosti. (MP, VSS, DVT, Komisija – kratkoročno)
Zahtevati od svih institucija da dostavljaju kratke i česte ažurirane podatke o napretku u odnosu na ciljeve. Prenositi akterima osnovne rezultate, inicijative i promene u rezultatu. (VKS, VSS, DVT – kratkoročno)

Preporuka 25:
Pojačati kapacitet sektora da sistematično analizira opterećenost poslom i odredi delotvorni miks resursa radi postizanja ciljeva politike.⁷⁰ Usvojiti jednostavnu metodologiju za ponderisanje.⁷¹ Povećanje broja sudija i sudskog osoblja radi rešavanja pitanja učinka nije delotvorno bez ozbiljnije procene potreba sistema. Ove aktivnosti treba da počnu u najkraćem roku i da stalno traju.

Analizirati postojeći broj predmeta na osnovu izveštaja rukovodilaca u sistemima upravljanja predmetima. Preneti predmete iz više zaposlenih sudova u obližnje manje zaposlene sudove kada je to uputno i po mogućstvu u ranim fazama postupka. (VKS – srednjeročno)
Prikupiti i analizirati podatke o tome kada je i zašto nasumično raspoređivanje predmeta van snage. Dopuniti podatke iz nasumično raspoređenih predmeta s analitičkim izveštajima iz sistema upravljanja predmetima kako bi se izjednačila distribucija predmeta po vrsti i starosti. (HJC, SCC – kratkoročno)
Finalizirati pojednostavljenu metodologiju ponderisanja predmeta, primenjujući pouke iz USAID-ovog pilot prjekta SPP. (VSS, VKS – srednjeročno)
Vremenom fino doterivati ponderisanje predmeta kako bi se neprestano unapređivala alokacija resursa u cilju zadovoljenja potreba (VSS – dugoročno)
Formirati jedinicu za planiranje, analitiku, i statistiku u okviru Saveta/Veća s obučenim osobljem koje je sposobno da prikuplja i analizira podatke o učinku sudova. Ovu jedinicu zadužiti da se bavi funkcijom planiranja i analize politike, usredsređujući se na ključnim oblastima učinka.
Sarađivati sa zaposlenima u budžetskom delu i ostalim rukovodećim osobljem kako bi se razmotrili i ocenili relativni troškovi/koristi od predloga, analizirali trendovi, sačinila scenarija tipa „šta ako?” i procenio optimalni miks resursa. Pružati savete rukovodstvu o reformskim predlozima. (VSS, DVT – srednjeročno)

Preporuka 26: Dopuniti statistiku iz sistema za automatizovanu obradu podataka sa periodičnim anketiranjem korisnika.⁷² To su kao najbolji primer prakse uočili EK, CEPEJ i Međunarodni okvir za izuzetnost sudova i kao važan izvor informacija za pravosudni sistem. Ova mera nije sama po sebi skupa mada će možda biti potrebna izvesna tehnička pomoć da bi se doneo program i sredstva.

Sačiniti anketu korisnika suda oslanjajući se na pouke stečene u Anketi sa velikim brojem učesnika. Finansirati ankete iz budžeta VSS i DVT. (VSS, DVT – srednjeročno)
Periodično organizovati javne diskusije i/ili fokusne grupe s korisnicima na lokalnom nivou. Pripremiti finalne upitnike za korisnike suda. Rezultate uzeti u obzir pri formulisanju politike. (VSS – srednjeročno)

Preporuka 27:
Reorganizovati i usmeriti administrativne procese u sudovima i tužilaštvima.⁷³ Reorganizacija može rezultirati u efikasnijim sredstvima za korisnike i smanjenju pritiska na sudije i osoblje bez posledica po kvalitet. Neke zadatke treba preduzeti kratkoročno, ali sveukupni napori treba da budu stalni. Kada analitička jedinica bude formirana, tekući troškovi će biti minimalni.

Značajno proširiti sadašnju inicijativu za revidiranjem Sudskog poslovnika. Identifikovati mogućnosti za reorganizovanjem i usmeravanjem procesa, ne samo za dovođenjem u sklad s nedavnim zakonodavnim reformama, već i šire za unapređenjem efikasnosti i kvaliteta procesa. (MP – srednjeročno)
Formirati radnu grupu (sastavljenu od eksperata za poslovne procese, sudija i osoblja) da razmotri oblasti gde bi reorganizacija procesa donela najveće koristi. (VSS, sudovi – kratkoročno)
Organizovati razgovore predsednika sudova kako bi se pokušalo da se procesi inoviraju, da se razmene problemi, naučene pouke i mogućnosti repliciranja. (VSS, DVT u saradnji sa MP, predsednicima sudova za sastanke na lokalnom nivou– kratkoročno)

Preporuka 28:
Smanjiti mogućnosti za nastanak sukoba interesa. U potpunosti realizovati plan Radne grupe za postupanje po pritužbama i ojačati širenje informacija.⁷⁴ Ukazivanje korisnicima suda na načine ulaganja pritužbi može se brzo obaviti putem analize, srednjoročno. Za kreiranje vebsajt prisutnosti, biće potrebna umerena finansijska sredstva.

Zahtevati od predsednika sudova da koriste postojeći softver za nasumično raspoređivanje predmeta. Zahtevati od predsednika sudova da izveštavaju o primerima kada nasumično raspoređivanje nije primenjeno uz navođenje razloga za tu odluku. Pratiti izveštaje. (VSS– kratkoročno)
Kreirati rubrike u AVP-u za prikupljanje podataka o isključenju i izuzeću relevantnih lica (tj. sudija, tužilaca, porotnika, veštaka, itd.) iz predmeta. Zahtevati od sudskog osoblja da unose podatke o isključenju i izuzeću, a predsednici sudova da prate trendove. (VSS/VKS – srednjeročno)
Sprovesti široku kampanju javnog informisanja kako bi se osnažila edukacija javnosti o sadržini i metodima žalbenih i disciplinskih postupaka. (VSS – kratkoročno)
Povezati rezultate ishoda žalbi s evaluacijom, disciplinskim sistemom i sistemom za unapređenja za sudije i tužioce. (VSS, DVT – srednjeročno)
Obezbediti obuku za predsednike sudova o njihovoj ključnoj ulozi u postupanju po pritužbama. Sprovesti disciplinski postupak protiv predsednika sudova koji ne postupaju po uloženim pritužbama ili ne postupaju po donetim zaključcima iz njih. (VSS – srednjeročno)

Preporuka 29:
Preneti informacije o sistemu učinka ciljnoj publici. Podizanje javne svesti bi osnažilo poverenje javnosti i borbu protiv stalnog negativnog izveštavanja o pravosuđu i ukazalo na poboljšanja u pružanju usluga u skladu s Poglavljem 23.⁷⁵ Troškovi su relativno mali.

Unaprediti analitički sadržaj godišnjih izveštaja VSS i uključiti kratak prikaz u laičkom formatu. Godišnjim izveštajima priključiti tabele sistemskih podataka, koje se mogu preuzeti (download), i koje će biti od koristi analitičarima i istraživačima. Ustanoviti listu imejl adresa za distribuciju češćih ažuriranih podataka o napretku. (VKS, VSS – srednjeročno)
Obezbediti detaljnije i razdvojene podatke u godišnjim izveštajima tužilaštva. (RJT – srednjeročno)
Razviti strategiju komunikacije radi objašnjenja uloge i rada pravosuđa i implementacije NSRP kako bi se popunila praznina koja postoji u opažanju široke javnosti i korisnika suda. (MP – kratkoročno)
Obezbediti ažurirane kratke prikaze najnovijih reformii njihovih implikacija za korisnike suda i informisati ciljnu publiku o predloženim reformama koristeći laički format. (MP, Savet/Veće, VKS – srednjeročno)