Rezime činjenica i preporuka
1b. Kvalitet pruženih usluga
- Kao što je navedeno u Okviru učinka, kvalitet pruženih usluga pokriva čitav niz dimenzija, od kvaliteta zakonodavstva do kvaliteta u obradi predmeta, donošenja odluka i žalbi. Integritet sistema je takođe jedna od dimenzija kvaliteta u očima korisnika. Loš kvalitet ima veliki uticaj na efikasnost u pružanju usluga, kao i na pristup uslugama pravosuđa.
i. Osnovne činjenice
- Loš kvalitet zakona u Srbiji izaziva čitav niz problema u sudovima. Nedovoljna preciznost u sastavljanju zakona stvara dvosmislenost koju stranke zatim koriste na sudu. Zakoni čije se odredbe preklapaju ili su protivrečne dovode do nedoslednosti prakse, dok rupe u zakonu ostavljaju sudijama malo smernica. Sve u svemu, 21 posto sudija i 19 posto advokata se izjasnilo da su loši zakoni osnovni razlog zašto kvalitet sudskih usluga nije viši. Samo 13 procenata sudija i tužilaca smatra da su zakoni generalno pravični i objektivni.
- Nedostaci u procesu donošenja zakona utiču da se ti problemi nastave. Prethodnih godina je donet veliki broj zakona, ali često bez analize politika, i sa ograničenom analizom ili učešćem aktera odgovornih za implementaciju ovih zakona. Ad hoc radne grupe koje je sastavljalo MP radi razmatranja i pravljenja nacrta svakog novog zakona, i njihove organizacione metode su prilično nasumično izabrane. Postoji previše radnih grupa, a proces odlučivanja je dugotrajan, bez donošenja kvalitetnog nacrta. Radne grupe često raspravljaju o konceptima, umesto da sprovode analize zasnovane na kriterijumima politika, i često se ne oslanjaju na podatke za potrebe informisanja procesa donošenja odluke. Radne grupe ne uzimaju dovoljno u razmatranje finansijske i operativne implikacije predloženih zakona, o čemu svedoči nedostatak analize politika ili analiza fiskalnog uticaja. Proces konsultacija je površan. Narodna skupština rutinski usvaja zakone po hitnom postupku.
Mnogi zakoni su ‘mrtvorođeni’, ne mogu biti delotvorno primenjivani, što zahteva novu radnu grupu koja će krenuti od početka. Ovakva situacija stvara konstantan i neproduktivan ‘talas’ reformi.
Nakon stupanja na snagu novih zakona, komunikacija i obuke koje bi pomogle u uspostavljanju novog načina ponašanja su ograničene.Prethodnih godina su mnogi zakoni bili ‘mrtvorođeni’, nisu mogli da
budu delotvorno implementirani, što je dovelo do potrebe za
novom radnom grupom koja će početi proces od početka. Ovakva
situacija stvara konstantan i neproduktivan ‘talas’ reformi.
Profesionalci imaju malo vremena da primenjuju nove zakone, pre
njihove ponovne izmene. Mnoge sudije odlažu svoje odluke ili
nastavljaju da primenjuju stari zakon, dok čekaju smernice
apelacionih sudova o primeni novih zakona. Postoje takođe dokazi
o reformskom umoru, što je zabrinjavajuće na samom početku procesa oko Poglavlja 23. Zakonodavna reforma će se nastaviti tokom procesa pristupanja, ali je potrebno unaprediti kvalitet radnih grupa kako bi se sprečilo da proces akreditacije u okviru Poglavlja 23 postane samo vežba popunjavanja praznih polja.
- Kada je reč o sporovima, primena zakona je nedosledna na teritoriji cele zemlje. Više od 80 procenata sudija, tužilaca i advokata izražava zabrinutost zbog nedoslednog ili selektivnog tumačenja zakona i nedosledne sudske prakse. Procesne mape ističu da se „zakon u praksi“ razlikuje od „zakona na papiru“ u nekim slučajevima i na nekim lokacijama.
Više od 80 procenata sudija, tužilaca i advokata izražava zabrinutost zbog nedoslednog ili selektivnog tumačenja zakona i nedosledne sudske prakse.
Nekoliko izazova u smislu kvaliteta je prisutno u okviru trenutnih aranžmana za procesuiranje
predmeta.Sistemu nedostaje standardizovani pristup u rutinskim
aspektima procesuiranja predmeta. Ne postoje kontrolne liste,
standardizovani obrasci ili formulari za rutinske aspekte
procesuiranja predmeta, niti postoji dosledan pristup za
sastavljanje rutinske dokumentacije, kao što su pravni podnesci,
nalozi ili presude. U međuvremenu, postoji nekoliko primera
specijalizovanog procesuiranja predmeta za one vrste predmeta koje često zahtevaju prilagođeni pristup.
Određene vrste predmeta, kao što su sporovi male vrednosti, složene prevare i rodno zasnovano nasilje, mogu da se „zaglave“ u sistemu, zbog nedostatka specijalizovanih praksi za procesuiranje predmeta.
Nadzor nad odloženim gonjenjem i alternativnim sankcijama se nedosledno primenjuje na teritoriji cele zemlje, većinom zbog ograničenog geografskog dometa državnih službenika iz povereničkih kancelarija. Ovakva situacija podriva načelo jednakosti pred zakonom.
Kvalitet odluka koje donose sudije i tužioci u krivičnim predmetima varira.Neke inovacije obećavaju, uključujući odlaganje gonjenja 31 koje koriste tužioci i sporazum o priznanju krivice. U predmetima
gde je gonjenje odloženo, aranžmani za implementaciju i
nadgledanje sankcija su vrlo slabi, što dovodi do toga da se tužioci
prevashodno oslanjaju na novčane isplate kao vrstu sankcija,
umesto da se oslanjaju na proaktivne mere rehabilitacije, kao što je
društveni rad ili psiho-socijalna terapija. Nadzor se takođe
nedosledno primenjuje na teritoriji cele zemlje, u velikoj meri zbog
ograničenog geografskog dometa povereničkih kancelarija, što
podriva načelo jednakosti pred zakonom. Sporazum o priznanju
krivice bi mogao da bude pojednostavljen ako bi zamenici tužilaca
dobili veću autonomiju u svom radu. Kaznena politika je
nedosledna, a mnogi akteri navode da je previše blaga, a da bi tužioci mogli da imaju mnogo konstruktivniju ulogu u prikupljanju podataka o praksi i trendovima kaznenih politika, te bi u skladu sa tim podacima mogli da preporučuju odgovarajuće kazne. Alternativne sankcije mogu da budu ojačane kroz podršku aranžmanima za implementaciju i nadzor sankcija. Prekršajni sudovi, gde nema odlaganja gonjenja ni sporazuma o priznanju krivice, a izgledi.
- U širem smislu, pravosudni sistem Srbije se bori da dostigne punu usklađenost sa zahtevima EKLJP, o čemu svedoči veliki broj predmeta u Strazburu. Neusklađenost se može utvrditi u ograničenom broju vrsta predmeta, što ukazuje na specifične probleme vezane za nedoslednu primenu zakona i neizvršenje konačnih presuda protiv državnih preduzeća. Stoga se čini da je veći deo neusklađenosti u Srbiji povezan sa finansijskim tužbama protiv državnih preduzeća, a ne sa strukturnim problemima u pravosudnom sistemu. Prijateljska poravnanja nude neka rešenja u ovakvim slučajevima. U pokušaju usklađivanja sa pravom na pravično suđenje u razumnom roku (EKLJP), nedavne proceduralne reforme sada omogućavaju strankama da vode poseban postupak za kašnjenje u postupanju. Ovo su dobronamerne reforme, ali postoji veliki rizik da će takve reforme proizvesti nenamerne ili čak neželjene posledice. Njihovu implementaciju treba pažljivo nadgledati, a možda će biti potrebno i neko dodatno prilagođavanje.
Neki sudovi prikazuju stope ožalbenih odluka i preinačenih presuda koje su duplo veće od proseka susednih sudova, bez prihvatljivog objašnjenja.
Žalbeni sistem se nalazi u samom središtu problema koje Srbija ima u smislu kvaliteta odlučivanja.Stopa ožalbenih presuda je veoma visoka u proseku, kao i stopa
ukinutih presuda nakon žalbe. Stope takođe značajno variraju u
različitim vrstama sudova i lokacijama. Neki sudovi prikazuju stope
ožalbenih odluka i preinačenih presuda koje su duplo veće od
proseka susednih sudova, bez prihvatljivog objašnjenja. Žalbe iz
osnovnih sudova ka višim sudovima (poznate kao mala apelacija)
se ne prate dobro u sistemu i, nakon analize, može se reći da su upravo ove žalbe posebno alarmantne. Uočena nepravednost sistema, u kombinaciji sa nedostatkom ujednačenosti i doslednosti, ohrabruje korisnike suda da podnose žalbe. Podsticaji advokata možda takođe imaju ulogu u povećanju broja žalbi. Istovremeno, nivo poverenja u žalbeni sistem među korisnicima suda je veoma nizak. Sa pozitivne strane, izgleda da nedavne proceduralne izmene uvedene radi smanjenja sukcesivnih žalbi (poznato kao „recikliranje” predmeta) funkcionišu. Ipak, apelacione sudije (bez obzira na manji broj predmeta) i dalje vraćaju predmete u nižu instancu na ponovno suđenje češće nego što je to potrebno, umesto da zamene ožalbenu odluku svojom presudom. Preveliki broj poništenih presuda duplira obim posla, naduvava broj predmeta i nastavlja sa nedoslednom praksom, jer ne uspeva da pruži adekvatne smernice sudovima niže instance. VKS planira da unapredi ujednačenost u primeni zakona kroz čitav niz mera, uključujući Komisije za sertifikaciju. Ovakvi napori treba da budu prioritetni i uvećani kroz osnovne mere za povećanje kvaliteta, što bi vremenom moglo da dovede do smanjenja žalbene stope.
Pored davanja mita, oko 19 procenata korisnika navodi ‘povlačenje veza’ kako bi uticali na sudove.
U međuvremenu, korupcija ostaje izazov za sprsko pravosuđe.Srbija zaostaje za zemljama
članicama EU i susednim zemljama u svim uporedivim indeksima o
percepciji korupcije u pravosuđu. Korisnici suda priznaju da se
upuštaju u koruptivne radnje kako bi progurali svoje
predmete. 32 Podmićivanje sudskog osoblja je naizgled češće nego
podmićivanje sudija, koji se verovatno oslanjaju na suptilnije
metode. Pored davanja mita, oko 19 procenata korisnika navodi „povlačenje veza” kako bi uticali na sudove. Takva neformalna sredstva se češće koriste kako bi uticali na postupak, a ne na sam ishod postupka, što znači da bi unapređena transparentnost i efikasnost u obradi predmeta smanjila mogućnost zloupotrebe. Davanje poklona je takođe često i uglavnom se ne proverava. Ankete ukazuju da se percipirana rasprostranjena korupcija u sistemu smanjuje. Međutim, poverenje javnosti u Prekršajnim sudovima opada.
25 procenata sudija, 33 procenata tužilaca i 56 procenata advokata navodi da sistem pravosuđa u Srbiji nije nezavisan.
Percepcija sudijske nezavisnosti u Srbiji je i dalje niska.Značajan deo sudija (25 procenata) i tužilaca
(33 procenata) navode da pravosudni sistem nije nezavisan, u
poređenju sa 50 procenata u javnom i poslovnom sektoru i 56
procenata advokata. Isti stav se ogleda u lošoj poziciji Srbije na
rang listama vezanim za nezavisnost pravosuđa prema različitim
globalnim indeksima. Naime, percepcija o nezavisnosti pravosuđa
beleži pogoršanje u odnosu na 2009. godinu, što umanjuje
kredibilitet sistema, kao i poverenje korisnika u sistem.
ii. Preporuke i dalji koraci
Preporuka 9:
Poboljšati organizacione metode radnih grupa koje donose nacrt politike i zakona u vezi s pravosuđem. Zahtevati da radne grupe odrede ciljeve politike i opcije, analiziraju fiskalni i operativni uticaj opcija politike i pripreme detaljnu implementaciju planova za sprovođenje reformi.33
- Obezbediti standardni opis zadataka za radne grupe, uz prateće liste za proveru za predsedavajuće radnih grupa. Obezbediti da radne grupe jasno iskažu precizne ciljeve politike i kriterijume. (MP – kratkoročno)
- Zahtevati da radne grupe analiziraju uzroke ranijih neuspeha politike, koristeći sistemske podatke, ankete i procene praznina između „slova zakona” i „zakona u praksi”. Zahtevati da sve radne grupe sprovedu fiskalnu i operativnu analizu predloženih reformi ii opcija politike. Preporuke zasnovati na dokazima. Obezbediti da nacrt zakona, koji predlaže svaka radna grupa, obuhvati i procenu troškova implementacije. (MP – kratkoročno)
- Obezbediti da svaka radna grupa uključi u svoj sastav specijalistu za sastavljanje zakona kako bi se obezbedila doslednost i potpunost u donošenju zakona. Sprovesti obuku o sastavljanju zakona i tumačenju. (MP, PA – srednjeročno)
- Pripremiti implemetacione planove za objavljivanje i početak novih zakona i politike i angažovati PA da organizuje sveobuhvatnu obuku o novim zakonima za sudije, tužioce i osoblje suda. (MP, PA – kratkoročno)
- Objaviti informacije o reformama u medijima i na veb sajtovima sudova i MP kako bi se građani i korisnici sudova obavestili. (MP, VKS – kratkoročno)
Preporuka 10:
Sprovesti osnovne mere za poboljšanje kvaliteta. Standardizovati formate za uobičajene sudske procedure, uključujući i kreiranje šablona i kontolnih lista.34 Preporuka CCJE je da se usvoje uprošćeni i standardizovani formati za dokumenta za pokretanje i vođenje sudskogpostupka. 35 Početne forme se mogu kreirati brzo i uz relativno mali trošak. Obuka može biti sastavni deo već postojećih programa.
- Kreirati i zahtevati od sudova da koriste standardizovane templejte i forme uobičajenih postupaka i procesa, koristeći iskustva Osnovnog suda u Vršcu. (VKS – srednjeročno)
- Obezbediti obuku o njihovom korišćenju za sudije, tužioce i osoblje suda kako bi se poboljšala doslednost u procesuiranju predmeta (VKS, PA – srednjeročno)
- Upoznati korisnike suda i profesionalce pravne struke. (VKS – srednjeročno)
Preporuka 11:
Organizovati pilot programe u prekršajnim, osnovnim i višim sudovima za posebna odeljenja, uključujući i posebno odeljenje za sporove male vrednosti u osnovnom sudu s usmerenim procedurama. 36 Ove preporuke bi se mogle realizovati srednjeoročno uz relativno mali trošak.
- Proceniti izvodljivost formiranja odeljenja za sporove male vrednosti u osnovnim sudovima. Ukoliko se pokaže izvodljivim, krenuti s jednim brojem pilot programa i pratiti rezultate. Podržati odeljenja putem podstreka, kao što su nagrade i priznanja ili uzimati u obzir pri evaluaciji u unapređenju, kako bi se privukle visokokvalitetne sudije i osoblje. Ustanoviti usmeravajuće procedure i smernice koje mogu da slede stranke koje se same zastupaju. (MP, VSS, VKS – kratkoročno i tekuće)
- Osnovati radnu grupu da identifikuje koja je to vrsta predmeta koja bi imala koristi od posebnog procesuiranja, obuhvatajući npr. i predmete koji se odnose na porez i carinu u prekršajnim sudovima i rodno nasilje i prevaru u osnovnim i višim sudovima. Analizirati pouke dobijene iz privrednih sudova. (MP, VSS – srednjeročno)
- Doneti pilot programe u sudovima radi testiranja efikasnosti posebnih postupaka. Pratiti rezultate. (MP, VSS – srednjeročno)
Preporuka 12:
Implementirati i proširiti postojeće planove VKS na promovisanju jednobraznosti i jasnoće sudskih odluka.37 To bi pospešilo kvalitet i percepciju pravičnosti u skladu sa preporukama CCJE i Magna karte sudija za poboljšanjem kvaliteta, dostupnosti i jasnoće u donošenju odluka. Konsolidovanje predmeta je kratkoročno, a ostalo je srednjeročno. Ove preporuke zahtevaju relativno minimalne troškove.
- Obezbediti smernice i obuku za sudije i u prvoj i u apelacionoj instanci o tome kako da združuju srodne predmete. (VKS, PA – kratkoročno)
- Razviti standardizovaniji pristup u pisanju presuda i obučiti sudije kako da primenjuju taj pristup. (VKS, PA – srednjeročno)
- Organizovati seriju razgovora/seminara s predsednicima sudova radi diskusije o gorućim pitanjima zakona i prakse (VKS – kratkoročno)
- Osnovati forume institucionalnih korisnika sudova na lokalnom nivou za svaki osnovni sud (policija, tužilaštvo, socijalne službe, advokati, itd.). Održavati periodične sastanke da bi se obezbedila delotvorna koordinacija predmeta (primeniti iskustva iz Osnovnog suda u Zrenjaninu). (VKS – kratkoročno)
- Prikupiti podatke o osuđujućim presudama po sudu i deliktu; izvršiti poređenje po vrsti predmeta i lokaciji suda. Obezbediti obuku radi smanjenja razlika u praksi donošenja osuđujućih presuda. (VKS – srednjeročno)
- Sačiniti tabele osuđujućih presuda kao referentnog vodiča tužiocima kada podižu tužbe. Ažurirarti i elaborirarti podatke periodično. (RJT – srednjeročno)
- Doneti uputstva o bitnim oblastima pravne tematike (VSS, PA – dugoročno)
Preporuka 13:
Poboljšati statističko izveštavanje o žalbama (uključujući podatke koji se odnose na potvrđene odluke, preinačene ili vraćene nižem sudu na ponovno odlučivanje). Kombinovati analizu rezultata s paketom obuke i podstreka za sudove i sudije radi promovisanja kvaliteta u donošenju odluka.38 SE preporučuje da treba preduzeti korake ka sprečavanju zloupotrebe pravnih lekova nakon donete presude. Poboljšano izvršenje će obeshrabriti žalbe putem smanjivanja podstreka advokatima i/ili strankama da odlažu konačnu presudu.39 Ove preporuke bi se mogle realizovati srednjeročno uz relativno mali trošak.
- Ujednačiti statistističke podatke o žalbama na odluke osnovnih sudova kako bi se omogućilo praćenje male i velike apelacije i analiziranje razlika. Povezati sisteme za upravljanje predmetima sudova kako bi se omogućilo praćenje predmeta kroz sve žalbe, srodne predmete i zaključivanje. (VKS, MP – srednjeročno)
- Uzeti u obzir evidenciju o žalbama za sudije i tužioce ponaosob u procesu evaluacije i unapređenja. (VSS, DVT – srednjeročno)
- Prilagoditi norme produktivnosti apelacionih sudija tako da se nagrade oni koji odluku nižeg suda zamenjuju svojom odlukom umesto da je vraćaju nižem sudu na ponovno odlučivanje. Obezbediti obuku apelacionim sudijama o implementaciji nedavnih procesnih reformi koje zahtevaju od sudija da preinačuju odluke prilikom druge žalbe. (VKS, PA – srednjeročno)
- Pripremiti i sprovesti obuku po onim pitanjima koja utiču na povećanje broja žalbi, uključujući i ona koja se tiču ESLJP40 (VKS, PA - kratkoročno)
- Pristanak na mirno poravnanje između države i stranaka u kolektivnom rešavanju predmeta pred ESLjP. (MP – srednjeročno)
Preporuka 14:
Razraditi visokoprofilisanu kampanju radi jačanja kvaliteta i borbe protiv korupcije u administrativnim službama sudova, uključujući i donošenje planova za monitoring integriteta.41 Donošenje planova integriteta, standarda i formiranje radnog tima se može obaviti kratkoročno, a druge preporuke srednjeročno, sve uz relativno mali trošak. Monitoring, obuka i podizanje javne svesti treba da bude stalan proces.42
- Pripremiti i sprovesti obuku za sudije, stručne saradnike i osoblje suda o cilju i sadržini planova integriteta. Doneti planove integriteta za sve sudove i tužilaštva. Dostaviti važeća pravila u vezi s primanjem poklona i obezbediti relevantnu obuku. (Agencija za borbu protiv korupcije sa VSS, sudovi, tužilaštva – kratkoročno)
- Formirati radni tim za razmatranje poboljšanja učinka i integriteta u prekršajnim sudovima u vezi s kojima je javno poverenjeznatno opalo od 2009. godine a što je imalo uticaja na veliki broj stranaka. (VKS – kratkoročno)
- Nastaviti sa sprovođenjem periodičnih anketa fokusirajući se na iskustvima korisnika suda u vezi s korupcijom. Osnažiti metodologiju ankete i proširiti anketu kako bi se dobili detaljniji i puniji odgovori koji će pružiti informacije budućim antikorupcijskim reformama u okviru pravosuđa. (Sudovi, Agencija za borbu protiv korupcije – srednjeročno)
- Ciljne intervencije koje će se baviti najčešće zapaženim oblicima korupcije, kao što je sitno mito sudskog osoblja. (VSS, VKS, MP – srednjeročno)
- Kreirati PR informacije na veb sajtovima i u brošurama sudova u vezi sa zakonom i politikom po pitanju davanja poklona. (VSS, DVT – kratkoročno)
Preporuka 15:
Podići kapacitete sistema radi realizacije i nadzora nad alternativama krivičnom gonjenju u čitavoj zemlji kako bi se obezbedio jednak tretman svih osumnjičenih u čitavoj Srbiji.43 Ove preporuke se mogu realizovati srednjeročno. Angažovanje dodatnog osoblja i jačanje automatizovanog sistema za obradu podataka u tužilaštvima(SAPO) će zahtevati umerene troškove, dok ostali napori ne iziskuju veće troškove.
- Razmotriti kako nedavno uvedeni prekršajni nalozi mogu da se upotrebe za odmeravanje alternativnih sankcija umesto novčane kazne. Obezbediti obuku za prekršajne sudije o primeni alternativnih sankcija. (prekršajni sudovi – kratkoročno)
- Proširiti broj kancelarija Povereničke službe na svih 26 oblasti viših sudova radi nadzora nad primenom odlaganja krivičnog gonjenja. Angažovati dodatno pomoćno osoblje u kancelarijama Povereničke službe kako bi se obezbedilo praćenje ispunjenja uslova zaodlaganje krivičnog gonjenja, naročito kod sankcija popravne mere, kao što je društveno korisni rad. (Poverenička služba; RJT – kratkoročno do srednjeročno)
- Usmeriti proces za sporazum o priznanju krivice davanjem većih ovlašćenja zamenicima javnog tužioca da mogu da ponude sporazum o priznanju krivice u predmetima koji ispunjavaju kriterijume koje je odredilo RJT. (RJT – srednjeročno)
- Pripremiti i sprovesti program obuke za zamenike javnog tužioca o procesuiranju sporazuma o priznanju krivice i predmeta s odlaganjem krivičnog gonjenja. (RJT, PA – srednjeročno)
- Proširitu primenu alternativnih sankcija, posebno u prekršajnim predmetima. (prekršajni sudovi, Poverenička služba – srednjeročno)
- Prikupljati podatke od tužilaštava o odlaganju krivičnog gonjenja i sporazumima o priznanju krivice i o svim problemima i zastojima. Doneti dodatna uputstva o odlganju krivičnog gonjenja i stimulisati proaktivnije napore za rehabilitacijom. (RJT – srednjeročno)
- U automatizovani sistem za obradu podataka u tužilaštvima (SAPO) dodati prikupljene podatke u vezi s odlaganjem krivičnog gonjenja i sporazumima o priznanju krivice; uključiti broj odlaganja i broj ponuđenih sporazuma, krivične prestupe, mesto i razloge odbijanja sporazuma od strane suda. (RJT – srednjeročno)
