Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Procena spoljašnjeg učinka > Kvalitet pruženih pravosudnih usluga

d. Kvalitet u obradi predmeta

  1. Ovaj odeljak nudi pregled nekoliko pokazatelja i evropskih standarda vezanih za kvalitet u obradi predmeta, što odgovara Pokazatelju 2.3 Okvira za merenje učinka.

i. Upotreba standardizovanih formulara, obrazaca i kontrolnih listi

  1. Akteri rutinski navode da je odsustvo doslednog pristupa rutinskoj dokumentaciji bio ključni faktor u podrivanju doslednosti u obradi predmeta. Program podele vlasti, koji finansira USAID, navodi da su pokušali da uvedu obrasce i kontrolne liste za korisnike suda (advokate ili stranke u sporu bez zakonskog zastupnika) u različitim segmentima obrade predmeta. Međutim, korišćenje ovih obrazaca je generalno slabo. Pojedini predsednici sudova mogu podsticati korišćenje ovih obrazaca u određenom periodu ili na ličnu inicijativu. Na primer, u Osnovnom sudu u Vršcu su razvijene ‘kontrolne liste za korisnike’ kako bi se strankama pružila pomoć u procesu obrade predmeta. Tim iz Vršca navodi da je podizanje svesti stranaka imalo efekat na povećanje kvaliteta interakcije između osoblja suda i stranaka. (Videti poglavlje Efikasnost). Međutim, ne postoji zajednički pristup, niti su četiri Apelaciona suda, VKS i VSS podržali bilo koji od pristupa.

ii. Obim jaza u implementaciji (‘Zakon u knjigama’ u odnosu na zakon u praksi)

  1. Za potrebe merenja obima ‘jaza u implementaciji’ između ‘zakona u knjigama’ i ‘zakona u praksi’ su korišćene proceduralne mape za poređenje obrade predmeta de jure i de facto za četiri pojedinačne vrste predmeta.339 Ove mape su detaljno razmotrene u pratećem dokumentu Funkcionalne analize, pod naslovom Pravosudne proceduralne mape u Srbiji, Svetska banka MDTF-JSS, 2014. Zaključci ističu segmente koji dobro funkcionišu, gde nastaju problemi i nastale troškove za stranke u postupku.
  2. Što se tiče segmenata koji dobro funkcionišu, mape ističu da procedure u praksi generalno oslikavaju zakon u knjigama. Na primer, u brakorazvodnim parnicama povezanim sa nasiljem u porodici, proces mapiranja prepoznaje da zaštitne mere protiv nasilja u porodici funkcionišu dobro i blagovremeno. Slično tome, u slučaju sporazumnog razvoda braka, proces mapiranja ističe da se ovakvi predmeti rešavaju lako i u skladu sa odredbama zakona.
  3. Međutim, mape ističu da de facto obrada predmeta zahteva od korisnika da preduzmu dodatne korake koji nisu predviđeni zakonom i koji traju duže nego što je zakonom predviđeno. Sve mape naglašavaju oblasti u kojima se predmet ‘zaglavi’, najčešće oko pitanja vezanih za utvrđivanje adrese i uručivanje poziva za ročišta.340 Drugi problemi se odnose na loš kvalitet u radu sudskih veštaka, kao i na kašnjenje u prijemu izveštaja veštaka i tvrdnji da veštake plaćaju stranke kako bi dobile pristrasne savete. U slučajevima nasilja u porodici, problemi obično uključuju loše izveštavanje, kao i nedostatak saradnje ili koordinacije sa policijom i blagu kaznenu politiku. U čitavom sistemu, najznačajniji problem predstavlja neizvršenje građanskih i krivičnih presuda, što ugrožava kvalitet pravosuđa.

iii. Doslednost u primeni zakona i percepcija kvaliteta sudijskog rada

  1. Postoji široko rasprostranjena zabrinutost u pravosuđu u pogledu nedoslednog tumačenja zakona i nedosledne sudske prakse. U Analizi o percepciji pravosuđa u Srbiji, 80% sudija, tužilaca i advokata navodi da se nedosledno tumačenje zakona i nedosledna sudska praksa dešavaju s vremena na vreme, a ponekad i često. U istoj Anketi, više od dve trećine advokata navodi da su selektivna primena zakona i neprimenjivanje zakona česta pojava u praksi. Međutim, samo oko jedne trećine sudija i tužilaca deli ovo mišljenje (videti Sliku 59). Sudije, tužioci i advokati takođe navode pomešana osećanja o tome da li se ovi problemi popravljaju ili pogoršavaju vremenom.
  1. Nije iznenađujuće što javnost navodi slabo poverenje u efektivnu implementaciju zakona. U Argus Anketi 2014. godine, 64% opšte populacije je procenilo da je sprovođenje zakona loše, a samo 7% procenjuje sprovođenje zakona kao dobro.342
  2. Nedoslednost i selektivnost mogu takođe biti posledica izazova u obradi predmeta. Ovo utiče na neke vrste predmeta više nego na druge. Jedan od primera izazova koji nastaju u obradi predmeta su predmeti vezani za zloupotrebu službenog položaja, koji su detaljno opisani u Okviru 9.

Okvir 9: Izazovi u procesuiranju predmeta vezanih za zloupotrebu službenog položaja

Predmeti zloupotrebe službenog položaja daju primer vrste predmeta koja predstavlja poseban izazov za procesuiranje. Akteri navode da izazovi nastaju zbog različitih faktora vezanih za kvalitet zakona, efikasnost sudova, kapacitet i integritet, što su sve faktori koji utiču na kvalitet procesuiranja predmeta.

Prvo, zakon nije jasan. Definicija ‘službenog lica’ u Članu 359 Krivičnog zakonika je neprecizna i obuhvata javne službenike i vlasnike i menadžere privatnih kompanija. Definicija zloupotrebe službenog položaja je takođe neprecizna i obuhvata različite zloupotrebe, od lažnog predstavljanja do prevare i korupcije i pronevere, trgovine povlašćenim informacijama i piramidalne prevare (Poncijeva šema). Član 359 se tako koristi kao rezervna opcija alternativne optužnice u velikom broju predmeta.

Drugo, nedostaju neophodne veštine. Procesuiranje predmeta iz oblasti kriminala belog okovratnika zahteva sofisticirane istražne veštine, uključujući veštine forenzičkog računovodstva, kakve često nisu pristune u tužilaštvima i policijskim stanicama. Dalje, mnoge sudije nisu upoznate sa računovodstvenim konceptima i imaju malo iskustva u rešavanju predmeta iz oblasti kriminala belog okovratnika. Dostupna je ograničena obuka na ovu temu. Dakle, akteri u krivičnom lancu teško mogu da se uhvate u koštac sa složenošću dokaza.

Treće, razvijen je osećaj inercije. Sudije navode određeni stepen nelagodnosti u odbacivanju ovih predmeta, iz straha da mogu biti optuženi za uticaj ili da su ‘podložni korupciji’, a takođe izražavaju nelagodnost u osuđivanju optuženih za čudan prekršaj. Oni navode da nisu sigurni kako će reagovati apelacioni sudovi, tako da je bolje da ‘sačekaju i vide’. Tužioci navode odbojnost prema ovakvim predmetima, zbog gore navedenih izazova, kao i zbog niske stope donetih presuda. Optuženi u ovakvim predmetima su često skloni zloupotrebama u postupku ili izazivanju odlaganja radi taktičke prednosti, a neki se čak upuštaju u korišćenje neformalnih sredstava kako bi uticali na postupak.

Kao rezultat toga, mnogi predmeti zloupotrebe službenog položaja postaju stari. Na primer, Viši sud u Kragujevcu navodi da veći deo njihovih starih predmeta čine predmeti vezani za Član 359. Među zaostalim predmetima se nalazi i simbolična grupa predmeta vezanih za navodnu prevaru protiv profesora i studenata Pravnog fakulteta u Kragujevcu, koji su suočeni sa nizom proceduralnih kašnjenja.

U 2013. godini, Krivični zakonik je izmenjen za potrebe stvaranja odvojenih delova za aktere iz privatnog i javnog sektora, ali drugi izazovi u implementaciji još uvek postoje.

  1. Sudije, tužioci i advokati takođe navode smanjenje kvaliteta u sudijskom radu. Advokati su posebno nezadovoljni kvalitetom rada sudija pred kojima se pojavljuju.343 Nasuprot tome, 67 procenata tužilaca ocenjuje kvalitet sudija kao visok ili veoma visok u 2009. godini, dok je taj broj pao na 54 procenta 2014. godine.344 Možda je to u njihovom sopstvenom interesu, ali ipak nije veoma pozitivno, da 61 procenat sudija ocenjuje kvalitet kao visok ili veoma visok 2009. godine, dok je u 2014. godini taj procenat pao na 50 procenata, a 7 procenata sudija smatra da je kvalitet sudijskog rada nizak. Jasno je da ima prostora za unapređenje sa samo polovinom sudija koji navode da je kvalitet sudijsokg rada visok.

iv. Upotreba specijalizovane obrade predmeta za određene vrste predmeta

  1. Postoji nekoliko primera specijalizacije u obradi predmeta u srpskom pravosuđu. Privredni sudovi su uveli specijalizaciju u određenoj meri, a akteri navode da je to dovelo do poboljšanja kvaliteta i doslednosti u obradi predmeta i donošenju odluka. Prekršajni sudovi predstavljaju neku vrstu specijalizovanih sudova, mada je u njihovoj nadležnosti širok spektar predmeta, od carinskih propisa i poreskih prekršaja do saobraćajnih prestupa. Ipak, postoji malo mehanizama za usklađivanje postupka obrade predmeta sa ovim različitim vrstama predmeta.
  2. Odsustvo prilagođenog procesa obrade predmeta je najuočljivije u sporovima male vrednosti u osnovnim sudovima. Među 235,475 građanskih parničnih predmeta koji su primljeni u osnovnim sudovima u 2013. godini postoji značajan udeo predmeta čija vrednost ne prelazi 300 EUR.346 Proceduralna pravila za sporove male vrednosti su ista kao i za druge građanske parnice, osim nekoliko uslova vezanih za blagovremenost. Kao što je navedeno u poglavlju Efikasnost, prosečno vreme za rešavanje građanske parnice u osnovnim sudovima iznosi 277 dana, sa velikim varijacijama od 181 dana u Osnovnom sudu u Pančevu do 429 dana u Drugom osnovnom sudu u Beogradu. Iako su zaostali predmeti u Srbiji zvanično definisani kao predmeti stariji od dve godine, očekivalo bi se da sporovi male vrednosti budu okončani mnogo brže.
  3. Akteri navode razne načine na koje sporovi male vrednosti ostaju 'zaglavljeni' u većim parničnim procesima u osnovnim sudovima. Nekoliko aktera navodi da sudije nevoljno donose odluku u predmetima bez oslanjanja na mišljenje veštaka, ali troškovi angažovanja sudskog veštaka mogu prevazići vrednost spora. Drugi navode da ovi predmeti postaju zaglavljeni jer advokati nisu toliko aktivni u tim postupcima. Akteri takođe navode da stranke koje zastupaju same sebe u ovakvim postupcima imaju ograničeno razumevanje zakona o parničnim postupcima, koji su složeni i često se menjaju. Uvođenje usmerenog procesa za sporove male vrednosti se čini kao opravdana mera.
  4. U osnovnim javnim tužilaštvima, zamenici tužioca navode da oni ‘sve rade na isti način’. Predmeti se dodeljuju prema planu odobrenom od strane glavnog tužioca, a neki izuzeci se prave u predmetima koji zahtevaju određene veštine, kao što su predmeti maloletničke delikvencije i sajber kriminala. Zamenici tužilaca navode da bi oni više voleli da se dodatno specijalizuju i razviju veštine kako bi omogućili bolji kvalitet u obradi predmeta, posebno kada je reč o istrazi i krivičnom gonjenju slučajeva prevare i predmeta zasnovanih na rodnom nasilju. Za diskusiju o unutrašnjoj organizaciji, vidite poglavlje Upravljanje i rukovođenje.

Koordinacija u obradi predmeta

  1. Akteri navode da postoji nekoliko mehanizama za saradnju u obradi predmeta. U naprednim pravosuđima, predsednici sudova mogu da sazovu ‘forume korisnika suda’, gde različiti akteri, kao npr. policija, tužioci, advokati, socijalni radnici, izvršitelji i česti korisnici usluga sudova, kao što su veliki poverioci, mogu da se periodično sastaju sa rukovodstvom suda kako bi raspravljali o različitim pitanjima i diskutovali o mogućnostima za koordinaciju posla. Tamo gde takvi mehanizmi postoje, oni su zasnovani na ličnoj inicijativi i generalno se ne nastavljaju nakon isteka mandata pojedinačnog predsednika suda.
  2. Jedan od primera gde je koordinacija potrebna radi obezbeđivanja kvaliteta u obradi predmeta povezan je sa preklapanjem krivičnih dela. Elementi konkretnih dela mogu biti kvalifikovani kao krivično i prekršajno delo – ili kao krivično delo i privredni prestup -, 347 a svaki pravosudni sistem mora da razvije mehanizme za rešavanje ovakvog preklapanja. U Srbiji, policija često podnosi krivičnu i prekršajnu prijavu za istu radnju i ne obaveštava tužioca o ovom dupliranju. Iako nije moguće proceniti koliko ‘duplih’ postupaka postoji, akteri navode da takvo dupliciranje nije neuobičajeno.
  3. Preklapanje prijava predstavlja problem za stranke, a može dovesti i do kršenja EKLJP. Ovo pitanje je pokrenuto pred Evropskim sudom za ljudska prava (ESLJP) u slučaju Maresti protiv Hrvatske.348 U tom predmetu je utvrđeno da je Hrvatska prekršila Član 4 Protokola br. 7, jer je Marestiju suđeno dva puta za isto delo. ESLJP navodi da je policija očigledno podnela zahtev za pokretanje prekršajnog postupka pred Prekršajnim sudom, a takođe je Državnom odvjetništvu podnela izveštaj o istom događaju, a da pritom nije obavestila nijednu stranu o dupliranju postupka. Imajući u vidu slično pravno nasleđe Srbije i Hrvatske i sličnu praksu, postoji zabrinutost da će se takvo kršenje prava dogoditi i u Srbiji. Za dalju diskusiju o usklađenosti Srbije sa EKLJP, videti ispod.
  4. Preklapanje postupaka takođe dovodi do neefikasnosti u sudskom sistemu. Isti događaj dvostruko opterećuje sudove – jednom kao prekršajno delo, sa svojim procedurama i pravnim lekovima, i ponovo, kao krivično delo, sa svojim procedurama i pravnim lekovima. Konačno, rešavanje će zahtevati dalje odlučivanje apelacionog suda da odbaci jedan postupak u korist drugog. Dupliranje postupka stoga nepotrebno povećava opterećenje predmetima, povećava dužinu postupka, kao i troškove postupka, kako za stranke u postupku tako i za sudove. Sud u Zrenjaninu je, međutim, pronašao jednostavan i priuštiv način da se izbegne ovaj problem, videti Okvir 10 ispod.

Okvir 10: Međusektorska koordinacija unapređuje pružanje usluga: Slučaj Zrenjanina

Relevantne institucije u Zrenjaninu su razvile jednostavnu i dobru praksu za rešavanje ovog problema u predmetima porodičnog nasilja. Uz podršku Kanadske agencije za međunarodni razvoj (CIDA), javno tužilaštvo u Zrenjaninu je pozvalo predstavnike policije, javnog tužilaštva, centara za socijalni rad, prekršajnih sudova i ostalih institucija radi organizovanja nedeljnih sastanaka kako bi se razmatrali predmeti porodičnog nasilja u nadležnosti ovih institucija. Uspeli su da, kroz koordinaciju rada ovih institucija, izbegnu dupliranje postupaka kako bi se sprečilo kršenje non bis in idem prava, dok su takođe promovisali prava žrtava i svedoka obezbeđujući tako da porodično nasilje ne ‘prođe neopaženo’. Ovakva vrsta međusektorske saradnje na lokalnom nivou nije skupa, a implementacija je jednostavna – jačanje, kvalitet, efikasnost i pristup pružanju pravosudnih usluga u Zrenjaninu.