Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Procena spoljašnjeg učinka > Kvalitet pruženih pravosudnih usluga

b. Kvalitet zakona i izrade zakona

  1. Jasno je da kvalitet pravde zavisi od kvaliteta zakona i učinka sistema.324 Ovaj odeljak razmatra tri dimenzije kvaliteta zakona u skladu sa Pokazateljem 2.1 Okvira za merenje učinka: percepciju kvaliteta postojećih zakona, proces donošenja zakona i sprovođenje nedavnih zakonodavnih reformi.

i. Percepcija kvaliteta postojećih zakona

  1. U Anketi o percepciji pravosuđa u Srbiji, sudije, tužioci i advokati izrazili su rezerve o preciznosti i jasnoći srpskih zakona. Samo 4% sudija, 3% tužilaca i 5% advokata navelo je da su srpski zakoni precizni ili jasni.325 Percepcija tužilaca o zakonima je pogoršala u odnosu na 2009. godinu, što je možda posledica percepcije o uvođenju ZKP. U međuvremenu, percepcija advokata o zakonima beleži poboljšanje (videti Sliku 52).
  1. Dalje, profesionalci izražavaju rezervisanost prema pravičnosti srpskih zakona. Samo 13% sudija i tužilaca smatra da su zakoni generalno pravični i objektivni, iako ovakva percepcija predstavlja poboljšanje u odnosu na 2009. godinu. I ovde većina profesionalaca navodi da je istina negde u sredini (videti Sliku 53).
  1. Anketa takođe ističe kako nejasni zakoni mogu uticati na kvalitet usluga pravosuđa. 21 procenat sudija, 19 procenata advokata i 9 procenata tužilaca navode nejasne zakone kao glavni razlog zašto kvalitet rada pravosuđa nije veći.328
  2. Za korisnike suda, ‘loši zakoni’ su jedan od razloga zašto kvalitet rada nije bio veći u njihovim predmetima. 25% javnosti i 24% predstavnika poslovnog sektora navodi loše zakone kao glavni razlog. Od 2009. do 2013. godine, percepcija se delimično pogoršala.
  1. Akteri su, tokom razgovora, takođe naveli da preklapanje zakona i protivrečni zakoni stvaraju probleme sudovima. Jedan od sagovornika u prekršajnom sudu navodi pitanje diskriminacije u zakonima kao primer: pet ili šest zakona zabranjuje diskriminaciju na različite načine, što sudijama otežava usklađivanje i donošenje odluke u takvim predmetima. U privrednim sudovima, akteri su takođe naveli istovremenu primenu nekoliko zakona koji se odnose na stečaj, što izaziva zabunu kod sudija, advokata i stranaka u postupku. Advokati su tokom razgovora izrazili zabrinutost da se različiti procesni zakoni primenjuju u predmetima njihovih klijenata, tako da isti predmet može biti procesuiran različito na različitim lokacijama. Nekoliko aktera je podvuklo potrebu za većom harmonizacijom postojećih zakona, kao i potrebu da se uzmu u obzir postojeći zakoni prilikom pravljenja nacrta novih zakona. Drugi akteri su naglasili nedostatke u postojećim zakonima, a sudije se bore da izađu na kraj sa takvim predmetima u nedostatku jasnih smernica.

ii. Kvalitet procesa izrade zakona

  1. Sve strane potvrđuju da je potrebno unaprediti zakone, ali postoji zabrinutost da tempo i procedura kreiranja zakona može ugroziti kvalitet. Nekoliko aktera navodi da su loše prakse u pravljenju nacrta zakona proteklih godina dovele do nejasnih ili dvosmislenih novih zakona, što dovodi do nesigurnosti sudova u njihovoj primeni.
  2. Prema rečima jednog od sagovornika, došlo je do ‘hiperinflacije u izradi zakona’. Značajni napori su uloženi u osnivanje i rad velikog broja radnih grupa koje pokrivaju različite aspekte reforme. MP navodi da trenutno postoji oko 15 operativnih radnih grupa. Jedan od članova Komisije za sprovođenje Strategije je, u razgovoru sa timom Funkcionalne analize, naveo da će u budućnosti biti formirano oko 35 radnih grupa za različite aspekte Strategije. Ovako veliki broj različitih grupa povećava mogućnost za suprotnost u radu ovih grupa. Angažovanje civilnog društva u procesu reformisanja zakona je minimalno, a nekoliko aktera opisuje javne rasprave kao formalne. Izmene zakona često prolaze kroz zakonodavna tela po hitnom postupku.
  3. Ova ‘hiperinflacija’ u izradi zakona ima uticaj na krajnje korisnike. Na primer, Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj (NALED) prati 30 zakona važnih za poslovni sektor i navodi da su u prethodnih pet godina ovi zakoni menjani ili korigovani ukupno 98 puta. Kompanije se očigledno bore da uhvate korak sa tim promenama. Fokus grupe sa malim preduzećima takođe navode da stalna ‘fluktuacija’ zakona utiče na poslovne aktivnosti.330
  4. Čak i veliki i napredni pravni sistemi bi uz velike poteškoće razvili i usvojili tako veliki broj visokokvalitetnih zakona istovremeno. Veliki broj radnih grupa u Srbiji možda predstavlja preteranu posvećenost, nedostatak prioriteta ili nedostatak posvećenost kvalitetu u procesu reformisanja zakona ili pravljenju nacrta zakona. Nije jasno da li u praksi veliki broj zakonodavnih reformi koje su u toku predstavlja deo problema ili deo rešenja.
  5. Organizacione metode u okviru radnih grupa nisu uvek jasne. Akteri koji su članovi različitih grupa su izrazili nezadovoljstvo činjenicom da radne grupe često ne dobijaju nikakve jasne smernice u vidu ciljeva koje novi zakon treba da postigne, kao ni o posebnim nadležnostima i metodama njihovog rada. Neke radne grupe su usmerene kroz prethodno sprovedene analitičke studije, dok druge jednostavno raspravljaju o svojim stavovima. Sastanci se često organizuju bez isplaniranog dnevnog reda, pa se o temi raspravlja u dugim neorganizovanim sesijama, a dinamika rasprava zavisi od toga ko učestvuje u radu ili ko je najglasniji. Neke radne grupe su aktivne duže od dve godine i tek treba da donesu nacrt za širu diskusiju. Neki ukazuju da postojanje radnih grupa stvara utisak napretka, bez rezultata tog napretka, na način koji odgovara određenim članovima tih grupa.
  6. Zastupanje u radnim grupama takođe može da predstavlja problem. Zvanične radne grupe ne uključuju uvek predstavnike grupa ili institucija sa najvećom stručnošću ili one koje su najdirektnije pogođene datim zakonom. Na primer, Agencija za borbu protiv korupcije nije uključena u radnu grupu za izradu zakona o uzbunjivačima, bez obzira na njenu relevantnu ekspertizu. Predstavnici civilnog društva i opštinskih centara za pružanje pravne pomoći u početku nisu bili uključeni u radnu grupu za izradu Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, mada je to kasnije ispravljeno. VSS nije uključen u radnu grupu za izradu izmene sudskog poslovnika. Radne grupe su najčešće sastavljene samo od članova iz Beograda, pa su mišljenja izvan Beograda retko kad izložena, a konsultacije na nivou cele zemlje su retke. Ponekad je nejasno da li članovi radnih grupa u praksi prenose svoje lične stavove ili zvaničan stav organizacije koju predstavljaju. U radnim grupama često nema osoba koje su stručnjaci za izradu zakonskih akata, a kada nadležno ministarstvo podnese predlog zakona Vladi, oni koji dostavljaju tehničko mišljenje, tokom međuinstitucionalnog konsultativnog procesa, često nemaju opšti uvid u kontekst nacrta akta i da li će nacrt akta biti delotvoran u realizaciji predviđenih ciljeva.331
  7. Radne grupe ne uzimaju uvek u obzir praktičnu dimenziju zakonodavne reforme. Finansijske i operativne implikacije predloženih zakona se ne analiziraju detaljno, niti se donosi objektivna procena o institucionalnom kapacitetu sistema za sprovođenje promena i procesima koje treba izmeniti kako bi pružili podršku novim zakonima.332 Često se ova pitanja ostavljaju za podzakonske akte, koje možda neće izrađivati ista radna grupa ili mogu biti izrađeni dugo nakon što je zakon stupio na snagu. Zakoni koji očigledno podrazumevaju finansijske implikacije se ipak usvajaju uz odredbu ‘ovaj zakon neće imati finansijski uticaj’, što dovodi do nefinansiranih nadležnosti koje ograničavaju implementaciju.333 Dakle, iako mnogi zakoni predstavljaju dobar pokušaj da se reši uočeni problem, šanse da će ovi zakoni izazvati neželjene posledice – ili jednostavno neće biti primenjivani – su velike.
  8. Procesi konsultacija i javnih rasprava su često formalni. Organizacije civilnog društva navode da su vrlo retko unapred obaveštene o javnim raspravama, čak i kada je reč o kompleksnim nacrtima zakona. Debate nisu strukturirane, a mali broj predloga je na kraju uključen. Kada se podnesu Skupštini, zakoni se rutinski usvajaju po hitnom postupku, što dodatno ograničava raspravu.
  9. Gledajući u budućnost, ka procesu pristupanja, promene će biti jedina konstanta u tom procesu. U toku su dalje reforme, a u budućnosti će biti potrebno usvajanje mnogih novih zakona. Obezbeđivanje kontrole kvaliteta u procesu izrade zakone će predstavljati izazov.

iii. Sprovođenje novih zakona

  1. Akteri često izražavaju zabrinutost u vezi sa uzastopnim i neprestanim reformama zakona u poslednjoj deceniji. U poslednjih nekoliko godina, zakoni su usvajani, nisu primenjivani, zatim su ponovo donošene izmene zakona što je dovelo do konfuzije u pogledu primene datog zakona i njegovih aranžmana za implementaciju. U razgovorima sa sudijama i tužiocima, zakonodavni proces se izdvaja kao izazov za kvalitet pruženih usluga, ali više zbog zabrinutosti da stalna izmena zakona otežava praktičarima da drže korak i primenjuju zakon potpuno i verodostojno. Neke sudije priznaju da više vole da odugovlače donošenje odluka (ili nastavljaju da primenjuju stare zakone), dok čekaju na smernice apelacionih sudija o primeni novih zakona.
  2. Osim praktičara, korisnici sudova takođe navode stalne izmene kao razlog za zabrinutost. Tokom razgovora sa fokus grupama, potencijalni korisnici usluga suda istakli su da se zakoni menjaju suviše brzo, pa je za obične ljude nemoguće da znaju tačnu sadržinu zakona. Iako će zakonodavne reforme biti neizbežne kroz proces Poglavlja 23, poboljšanje učinka će se ostvariti samo ako praktičari i korisnici suda budu mogli da prate korak sa reformama i prilagode svoje ponašanje.
  3. Pravosudna akademija bi mogla da ima proaktivniju ulogu u pružanju podrške sprovođenju i implementaciji novih zakona. Uprkos svojoj institucionalnoj nadležnosti za sprovođenje stalne obuke, Pravosudna akademija uglavnom nije uključena u realizaciju reformi i ima ulogu mesta za sprovođenje obuka. Do danas, Pravosudna akademija je pružila ad-hoc podršku u sprovođenju određenih reformi, kao što je novi ZKP i Zakon o prekršajima, uz podršku donatora. Ipak, program stalne obuke bi trebalo da bude širi i dublji, a trebalo bi da bude zasnovan na sveobuhvatnoj analizi potreba usmerenoj ka transformaciji sposobnosti čitavog sektora.
  4. Potrebno je usmeriti veći fokus na širenje i popularizaciju novih zakona, posebno imajući u vidu tempo reformi, ograničene konsultacije i usvajanje zakona po hitnom postupku. Svest opšte populacije o novim zakonima je niska, kao i među korisnicima suda, pa čak i među pravnim profesionalcima (videti poglavlje Pristup pravdi). Ipak, oni predstavljaju subjekte, objekte i aktere novih zakona, a njihovo razumevanje je neophodno kako bi zakoni bili efektivno implementirani. Predvodnici zakonodavnih napora bi mogli da investiraju više u terenske aktivnosti, tokom kojih bi bili usmereni na pogođene grupe i korisnike. Ovakvi napori bi takođe podstakli poboljšanje percepcije aktera o pravosudnom sistemu, kao i njihovo učešće i poverenje u reformski proces.