Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Procena spoljašnjeg učinka > Kvalitet pruženih pravosudnih usluga

a. Uvod

  1. Kao što je navedeno u Okviru za merenje učinka, kvalitet pruženih usluga pokriva čitav niz dimenzija od kvaliteta zakonodavstva do kvaliteta procesuiranja predmeta, donošenja odluka i žalbi. Integritet sistema u očima korisnika takođe predstavlja jednu od dimenzija kvaliteta. Loš kvalitet ima značajne implikacije na efikasnost u pružanju usluga, kao i na dostupnost pravosudnih usluga.
  2. Loš kvalitet zakona u Srbiji izaziva niz problema u sudovima. Nedovoljna preciznost u izradi zakona stvara dvosmislenost koju zatim koriste stranke u postupku. Preklapanje zakona i kontradiktorni zakoni dovode do nedosledne prakse, dok nedostaci u zakonima daju sudijama malo smernica. Sve u svemu, 21 procenat sudija i 19 procenata advokata navode da je loš kvalitet zakona glavni razlog lošeg kvaliteta sudskih usluga. Samo 13 procenata sudija i tužilaca smatra da su srpski zakoni pravični i objektivni.
  3. Nedostaci procesa donošenja odluka i zakona dodatno produbljuju ove probleme. U poslednjih nekoliko godina je došlo do usvajanja velikog broja zakona, često razvijenih bez ikakve analize politika, i uz ograničenu analizu ili uključivanje aktera koji su odgovorni za njihovu implementaciju. MP sastavlja ad hoc radne grupe koje razmatraju i prave nacrt svakog novog zakona, a njihove metode organizacije su nasumične. Ima previše radnih grupa, a proces odlučivanja je dugotrajan, bez stvaranja nacrta potrebnog kvaliteta. Radne grupe često raspravljaju o konceptima, umesto da sprovode analize zasnovane na kriterijumima politika, i retko kad koriste dostupne podatke u procesu donošenja odluka. Radne grupe ne razmatraju u dovoljnoj meri finansijske i operativne implikacije predloženih zakona, što se vidi kroz nedostatak analiza politika ili analiza fiskalnog uticaja. Konsultativni procesi predstavljaju formalnost. Narodna skupština rutinski usvaja zakone po hitnom postupku.
  4. Nakon donošenja novih zakona su dostupne ograničene informativne kampanje i obuke kako bi se usadio nov način ponašanja. U poslednjih nekoliko godina, mnogi zakoni su ‘mrtvorođeni’, bez mogućnosti da budu delotvorno implementirani, što je zahtevalo formiranje novih radnih grupa i otpočinjanje pocesa od nule. Ovo stvara stalnu i neproduktivnu ‘fluktuaciju’ reformi. Profesionalni imaju malo vremena da primenjuju nove zakone, pre njihovih ponovnih izmena. Mnoge sudije odugovlače donošenje odluka ili nastavljaju da primenjuju stare zakone, dok čekaju smernice o primeni novih zakona od apelacionih sudija. Takođe postoje dokazi o zamoru od reformi, što je zabrinjavajuće na početku procesa vezanog za Poglavlje 23. Zakonodavna reforma će se nastaviti kroz proces pristupanja, ali je potrebno povećati kvalitet procesa radnih grupa kako bi se sprečilo da proces akreditacije u okviru Poglavlja 23 postane samo vežba popunjavanja praznih kvadratića.
  5. Kada je reč o sporovima, primena zakona je nedosledna na teritoriji cele zemlje. Više od 80 procenata sudija, tužilaca i advokata izražavaju zabrinutost o nedoslednom ili selektivnom tumačenju zakona i nedoslednoj sudskoj praksi. Proceduralne mape ističu da se ‘zakon u praksi’ razliku od ‘zakona u knjigama’ u nekim predmetima i na nekim lokacijama.
  6. Trenutni aranžmani za procesuiranje predmeta predstavljaju nekoliko izazova u smislu kvaliteta. Sistem nema standardizovan pristup rutinskim aspektima procesuiranja predmeta. Ne postoje kontrolne liste, standardizovani obrasci ili šabloni za rutinske aspekte obrade predmeta, niti postoji dosledan pristup u izradi rutinske dokumentacije, kao što su pravni podnesci, nalozi ili presude. U međuvremenu, postoji nekoliko primera specijalizovanog procesuiranja predmeta za one vrste predmeta koje često zahtevaju prilagođen pristup. Neke vrste predmeta, kao što su sporovi male vrednosti, složene prevare i rodno zasnovano nasilje, mogu da se ‘zaglave’ u sistemu, jer ne postoje specijalizovane prakse za procesuiranje predmeta.
  7. Kvalitet odlučivanja od strane sudija i tužilaca varira u krivičnim predmetima. Postoje neke obećavajuće inovacije, uključujući odlaganje gonjenja i sporazum o priznanju krivice koje tužioci sada koriste.319 U predmetima odloženog gonjenja, aranžmani za implementaciju i praćenje sankcija su i dalje slabi, što tera tužioce da se preterano oslanjaju na gotovinske uplate kao oblika sankcionisanja, umesto da se okrenu proaktivnijim merama rehabilitacije, kao što je društveno-koristan rad ili psiho-socijalna terapija. Praćenje se nedosledno primenjuje na teritoriji cele zemlje, uglavnom zbog ograničenog geografskog dometa povereničke službe, što podriva načelo jednakosti pred zakonom. Procedure sporazuma o priznanju krivice bi mogle da budu pojednostavljene davanjem veće autonomije zamenicima tužilaca. Kaznene politike su nedosledne, a mnogi akteri navode da su suviše blage, a da bi tužioci mogli da imaju konstruktivniju ulogu u prikupljanju podataka o praksama i trendovima izricanja kazni, kao i davanju preporuka za odgovarajuće izricanje kazni. Alternativne sankcije mogu biti ojačane kroz pružanje podrške aranžmanima za implementaciju i praćenje sankcija. Alternativne sankcije treba posebno podsticati u prekršajnim sudovima, gde su odlaganje gonjenja i sporazum o priznanju krivice tek nedavno uvedeni i gde su izgledi za rehabilitaciju u slučaju manjih prekršaja veliki.320
  8. U širem smislu, pravosudni sistem Srbije se bori da se u potpunosti uskladi sa zahtevima EKLJP, o čemu svedoči veliki broj predmeta u Strazburu. Neusklađenost je očigledna u ograničenom broju vrste predmeta, ističući specifične probleme vezane za nedoslednu primenu zakona i neizvršenje konačnih odluka protiv državnih preduzeća. Stoga se čini da veći deo neusklađenosti Srbije ima veze sa finansijskim tužbama protiv javnih subjekata, a ne sa strukturnim problemima u pravosudnom sistemu. Prijateljska poravnanja nude neka rešenja u ovakvim slučajevima. U pokušaju usklađivanja sa pravom iz EKLJP na suđenje u razumnom roku, nedavne proceduralne reforme sada omogućavaju strankama da vode posebne sporove za kašnjenje postupka. Ove reforme su dobronamerne, ali nose veliki rizik od nenamernih, ili čak namernih, posledica. Njihovu implementaciju treba detaljno pratiti, jer dodatno prilagođavanje može biti potrebno u ovom slučaju.
  9. Žalbeni sistem je centralni problem Srbije u smislu kvaliteta donošenja odluka. Žalbene stope su u proseku veoma visoke, kao i stope preinačenih presuda321 nakon žalbe. Ove stope takođe variraju u različitim vrstama sudova, predmeta i na različitim lokacijama sudova. Neki sudovi, bez prihvatljivog objašnjenja prikazuju žalbene stope i stope preinačenih presuda koje su duplo veće od stopa u susednim sudovima. Žalbe iz osnovnih sudova ka višim sudovima (poznate kao mala apelacija) nisu praćene na odgovarajući način u sistemu i nakon analize se može reći da su upravo ove žalbe posebno alarmantne. Percipirana nepravednost sistema, u kombinaciji sa nedostatkom ujednačenosti i doslednosti, ohrabruje korisnike suda da se žale. Podsticaji advokata možda takođe igraju ulogu u povećanju broja žalbi. U isto vreme, stepen poverenja u žalbeni sistem među korisnicima suda je nizak. Sa pozitivne strane, nedavne proceduralne izmene radi smanjenja uzastopnih žalbi (poznatih kao ‘recikliranje’ predmeta) izgleda funkcioniše. Ipak, apelacione sudije (bez obzira na manji broj predmeta na kojima oni rade) nastavljaju da vraćaju predmete u nižu instancu na ponovno suđenje češće nego što je potrebno, umesto da zamenjuju ove presude sopstvenim presudama. Preterano vraćanje predmeta duplira obim posla, povećava broj predmeta i produbljuje problem nedosledne prakse kroz izostanak smernica sudovima niže instance. VKS planira unapređenje ujednačenosti u primeni zakona kroz niz mera, uključujući Komisije za sertifikovanje. Ovi napori treba da budu definisani kao prioritet i uvećani kroz set osnovih mera za povećanje kvaliteta, što bi zajedno moglo da smanji žalbene stope tokom vremena.
  10. U međuvremenu, korupcija predstavlja izazov za srpsko pravosuđe. Srbija zaostaje za državama članicama EU i susednim zemljama u svim uporednim indeksima percipirane korupcije u pravosuđu. Korisnici suda priznaju da se upuštaju u koruptivne aktivnosti kako bi progurali svoje predmete.322 Podmićivanje sudskog osoblja je češće od podmićivanja sudija, koji se verovatno oslanjaju na suptilnija sredstva. Pored podmićivanja, najmanje 19 procenata korisnika suda navodi ‘povlačenje veza’ kako bi uticali na sudove. Takva neformalna sredstva se češće koriste radi uticaja na proceduru nego na sam ishod, što ukazuje da bi povećanje transparentnosti i efikasnosti u procesuiranju predmeta smanjilo mogućnost zloupotrebe. Davanje poklona je takođe uobičajena praksa, koja prolazi neopaženo. Ankete ukazuju da je percipirana rasprostranjenost korupcije u opadanju u čitavom sistemu. Međutim, poverenje javnosti u prekršajne sudove opada.
  11. Percepcija nezavisnosti pravosuđa u Srbiji je i dalje niska. Značajni procenat sudija (25%) i tužilaca (33%) navodi da njihov sistem nije nezavisan, u poređenju sa oko 50% javnosti i poslovnog sektora i 56% advokata. Isto mišljenje je oslikano u lošem rangiranju Srbije u smislu sudijske nezavisnosti u čitavom nizu globalnih indeksa. Percepcija o sudijskoj nezavisnosti je, pre svega, pogoršana u odnosu na 2009. godinu, što umanjuje kredibilitet sistema i poverenje korisnika u sistem.
  12. Ovo poglavlje se bavi procenom sposobnosti srpskog pravosuđa da građanima pruži kvalitetne usluge i odgovara Oblasti za merenje učinka 2 iz Okvira za merenje učinka. Kvalitet usluge je sastavljen od različitih dimenzija, uključujući ujednačenu primenu zakona, zadovoljstvo korisnika sa uslugama pravosuđa koje dobijaju, usklađenost sa standardima i percepcijom integriteta EKLJP.323