Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Procena spoljašnjeg učinka > Efikasnost u pružanju pravosudnih usluga

a. Realizacija i produktivnost sudova

  1. Ovaj deo analizira tri osnovna pokazatelja koji se redovno koriste za merenje efikasnosti pravosuđa: ukupan broj rešenih predmeta, broj rešenih predmeta po sudiji i stopa rešenih predmeta, što odgovara Pokazatelju 1.1 iz Okvira za merenje učinka. Ovaj odeljak istražuje varijacije među različitim vrstama sudova, sudovima iste vrste i vrstama predmeta. Svaki pokazatelj je detaljno objašnjen u odgovarajućem odeljku. Nepostojanje metodologije za ponderisanje (merenje složenosti) predmeta predstavlja prepreku za analizu.177

i. Broj rešenih predmeta

  1. Apsolutni broj rešenih predmeta na godišnjem nivou predstavlja jedan od pokazatelja realizacije ili ‘produktivnosti sistema’. Ovo nije uobičajeni uporedni pokazatelj među zemljama, jer, kao i u slučaju broja predmeta, apsolutni brojevi zahtevaju kontekst.178 Ipak, u jednoj zemlji, praćenje brojki je, kada govorimo o rešavanju predmeta u određenom vremenskom periodu, korisno za procenu učinka, posebno za potrebe upravljanja sistemom. Rastući ili opadajući broj rešenih predmeta, ukupno ili po vrstama sudova, može biti koristan prilikom raspoređivanja resursa, ukazati na probleme koje je potrebno dodatno istražiti ili može biti korišćen za procenu rezultata različitih reformskih inicijativa. Na primer, ukoliko je više krivičnih istraga i predmeta rešeno primenom novog Zakona o krivičnom postupku iz 2013. godine (ZKP), može se smatrati da je prebacivanje istrage na tužioce povećalo efikasnost. Ukoliko je povećanje broja sudija ili postavljanje ciljeva realizacije dovelo do značajno većeg broja rešenih predmeta, ta mera je dostigla željeni učinak. Broj rešenih predmeta takođe može biti korišćen kao budžetski cilj i osnova za budžetske zahteve. Holandija koristi ovaj sistem. Holandski sudovi koji ne ispunjavaju ciljeve u vidu broja rešenih predmeta, moraju da vrate čitav iznos ili deo dodatnih sredstava.
  2. Kao što je prikazano u Tabeli 3 ispod, ukupan broj rešenih predmeta na godišnjem nivou se značajno razlikuje po vrsti sudova. U poglavlju Potražnja je već navedeno da je broj novoprispelih predmeta stabilan ili opada tokom datog perioda. Stoga bi povećanje broja rešenih predmeta moglo da ukazuje na to da su sudije uspele da reše (ili da makar ne povećavaju) broj zaostalih predmeta kojima se bave, što je analizirano u daljem tekstu.
  1. Osnovni sudovi su zabeležili značajan uzlazni trend između 2010. i 2011. godine, i gotovo da su udvostručili broj rešenih predmeta, ali su takođe zabeležili značajan pad tokom 2012. i 2013. godine. U svim materijama je primetan pozitivan trend, sa izuzetkom izvršenja i krivične istrage, koje su pogođene zakonodavnim reformama i manjim brojem novih predmeta. Broj rešenih predmeta u budućnosti u ove dve oblasti će se povećati jedino ako bude rešavano više zaostalih predmeta.
  2. Učinak privrednih sudova je bio manje pozitivan. Privredni sudovi su dostigli vrhunac u rešavanju predmeta tokom 2012. godine, ali su, takođe, zabeležili pad u 2013. godini, verovatno usled smanjenog priliva novih predmeta. Međutim, uprkos manjem opterećenju predmetima, sudije nisu usmerile pažnju na smanjenje broja starih predmeta, što su učinili 2012. godine.
  3. U prekršajnim sudovima je smanjen broj rešenih predmeta u periodu između 2011. i 2013. godine. Kao što je objašnjeno u daljem tekstu, iako svi sudovi imaju stare predmete kojima bi se mogli pozabaviti, učinak je najbolje objasniti kroz priliv novih predmeta. Pošto sudovi dobijaju manje predmeta, većina smanjuje učinak u skladu sa prilivom, umesto da kompenzuju razliku kroz konkretne napore usmerene ka smanjenju broja starih predmeta.

ii. Broj rešenih predmeta po sudiji

  1. Produktivnost sudija (za razliku od produktivnosti ‘sistema’) se meri računanjem odnosa između broja rešenih predmeta i broja sudija u svakom sudu. Pregled prosečnog broja rešenih predmeta po sudiji u većini sudova različitih vrsta (Slika 13) pokazuje značajne varijacije kroz vreme. Osnovni i privredni sudovi su pokazali najveći i najznačajniji pad, dok su apelacioni, viši i prekršajni sudovi zadržali relativnu stabilnost.
  1. 16. Nakon neverovatnog rasta u broju rešenih predmeta u 2011. godini, broj rešenih predmeta po sudiji u osnovnim sudovima je zabeležio pad u 2012. i 2013. godini. Kao što se navodi u daljem tekstu, stope rešavanja predmeta u pojedinačnim sudovima pokazale su značajne varijacije. Međutim, smanjenje iz 2012. i 2013. godine je bilo konzistentno u svim osnovnim sudovima, kao rezultat kombinacije smanjenog broja novoprispelih predmeta i smanjenog pritiska za rešavanje starih predmeta.
  2. Broj rešenih predmeta po sudiji je niži u višim i apelacionim sudovima. Kao odgovor, sudije navode da jedan od mogućih razloga leži u činjenici da je rad ovih sudija složeniji, a sudije obično zasedaju u panelima. Međutim, sudije u privrednim sudovima se takođe bave složenim predmetima i zasedaju u panelima, podjednako često kao i sudije viših i apelacionih sudova. Ipak, uprkos padu učinka, privredni sudovi uspevaju da dostignu dvostruko veću stopu rešenih predmeta po sudiji u odnosu na stope viših i apelacionih sudova. Ova činjenica može podržati postojeće mišljenje da bi specijalizacija donela koristi, u smislu produktivnosti sudija. Takva produktivnost je naglašavana timu koji radi na izradi Funkcionalne analize tokom razgovora, a mnogi akteri ukazuju da bi neka vrsta specijalizacije u svakodnevnom radu sudija, tužilaca i njihovih saradnika, posebno u velikim nadležnostima, dovela do značajnijeg povećanja produktivnosti i ujednačenosti u donošenju odluka.
  3. Stopa rešenih predmeta po sudiji u višim sudovima je zabeležila pad od 23 procenta u periodu od 2011. do 2013. godine.182 Imenovanje novih sudija u tom periodu omogućilo je povećanje ukupnog broja rešenih predmeta i manju opterećenost poslom (videti Tabelu 3 iznad). Viši sudovi su takođe pokazali značajne varijacije u prosečnoj stopi, gde su neki sudovi zabeležili prosek od samo 154 rešena predmeta po sudiji, dok su neki od najboljih rezultata zabeležili prosek od oko 450 rešenih predmeta po sudiji. Kao rezultat, neke sudije viših sudova su rešili tri puta više predmeta u odnosu na neke druge sudije viših sudova u istom periodu.
  4. Apelacioni sudovi su postigli stabilno povećanje u broju rešenih predmeta, uz isti broj sudija u periodu od 2011. do 2013. godine. Kao što se navodi u daljem tekstu, apelacioni sudovi su takođe poboljšali druge pokazatelje učinka u datom periodu.
  5. Privredni sudovi su zabeležili prosek od 636 rešenih predmeta po sudiji u 2013. godini. Ovo je mnogo niža stopa u odnosu na 925 rešenih predmeta po sudiji u 2012. godini i prethodnim godinama.183 Postoji mnogo varijacija u privrednim sudovima. Beograd ima veliki uticaj na prosek privrednih sudova, jer prima gotovo polovinu svih novih privrednih predmeta i zaslužan je za gotovo trećinu rešenih predmeta. Postoji određeni broj drugih privrednih sudova sa konstantno visokim stopama rešenih predmeta, ali su ostali sudovi obično daleko ispod proseka za privredne sudove. Ipak, ukupan učinak je viši nego u višim ili apelacionim sudovima.
  6. Sudije prekršajnih sudova su zabeležile prihvatljiv prosek od 1,060 rešenih predmeta po sudiji u 2013. godini, ali su među prekršajnim sudovima ipak prisutne značajne varijacije. Stopa rešenih predmeta se kreće od 156 rešenih predmeta po sudiji do 1,466 (u Prekršajnom sudu u Smederevu). Ipak, prekršajni predmeti se po svojoj prirodi relativno brzo rešavaju. Stoga bi sudovi koji se nalaze ispod proseka, a posebno 14 sudova (od 45) sa manje od 900 rešenih predmeta po sudiji, mogli biti ohrabreni da rade više. Kada bi svi prekršajni sudovi mogli da dostignu prosek Beograda (1,365 rešenih predmeta po sudiji), bilo bi potrebno samo 412 prekršajnih sudija za upravljanje brojem predmeta. Preostalih 100 sudija bi mogli da doprinesu drugim unapređenjima učinka, kao što je rotaciona obuka i rukovodeće funkcije u sudovima. Nasuprot osnovnim sudovima, mali je broj primera gde broj sudija nije usklađen sa potražnjom.
  7. Prosečan broj rešenih predmeta po sudiji u osnovnim sudovima je 806 u 2013. godini, što predstavlja pad u odnosu na 959 rešenih predmeta po sudiji u 2012. godini.184 Tabela 4 prikazuje prosečan broj rešenih predmeta po sudiji u svim osnovnim sudovima. Broj rešenih predmeta po sudiji značajno varira u osnovnim sudovima i kreće se od 60 do 1,427 rešenih predmeta po sudiji.
  1. Broj rešenih predmeta po sudiji u osnovnim sudovima nije u srazmeri sa veličinom suda. Neke od najviših stopa rešenih predmeta su dostignute u sudovima srednje veličine.186 Najmanji sudovi (na krajnjoj levoj strani grafikona) su raspoređeni u gotovo vertikalnu liniju, od najnižeg do relativno visokog broja rešenih predmeta po sudiji. To ukazuje da su neki mali sudovi veoma produktivni, dok drugi mali sudovi to nisu.187
  1. Uprkos značajnim varijacijama, i u slučaju priliva predmeta po sudiji i broja rešenih predmeta po sudiji, postoji bliska povezanost između ove dve promenljive vrednosti (videti Sliku 15). Ovaj odnos ukazuje da sudije u velikoj meri usklađuju svoj učinak sa prilivom. Tamo gde je broj novih predmeta nizak, produktivnost će se takođe smanjiti, a kada se opterećenost poslom poveća, sudije su produktivnije. Ovakav odnos se može videti i u drugim zemljama.189 Izgleda da sudije u Srbiji rešavaju neznatno više predmeta od broja predmeta koje dobijaju, ali je njihova produktivnost blisko povezana sa brojem novoprispelih predmeta.
  2. Ovako blizak odnos je možda posledica preovlađujućih normi produktivnosti, koje nezvanično zahtevaju od sudija da reše oko 20 predmeta mesečno.190 Nekoliko sudija navodi da prate svoju normu, sa fokusom na rešavanje što većeg broja predmeta, a kada dostignu definisane ciljeve, sudije navode da se osećaju slobodnije da rade opuštenijim tempom. Međutim, ova teorija ne objašnjava zašto ima toliko sudija sa malim brojem rešenih predmeta po sudiji.
  1. Odnos između broja primljenih predmeta i broja rešenih predmeta je još snažniji u prekršajnim, višim i privrednim sudovima. Varijacije u stopama rešenih predmeta ne pokazuju nikakvu vezu sa veličinom suda, osim što najveći sudovi (uvek su to sudovi u Begradu) imaju jednu od najvećih stopa rešenih predmeta. Stope među drugim sudovima u svakoj kategoriji su raspoređene skoro nasumično, kada se uporedi veličina suda. Ove stope su, ipak, snažno povezane sa brojem novih predmeta po sudiji.
  1. Navedena analiza ukazuje na dva zaključka; mnogi sudovi rešavaju manji broj predmeta po sudiji nego što je razumno izvodljivo, a mnoge sudije imaju manje predmeta u poređenju sa njihovim kolegama – sudijama. Broj rešenih predmeta po sudiji, a samim tim i ukupna realizacija (ukupan broj rešenih predmeta), bi mogao biti uvećan u svim vrstama sudova, ukoliko bi oni sa manjim učinkom dostigli prosečan stepen rešenih predmeta. Drugo, veća produktivnost po sudiji bi mogla da dovede do još većeg smanjenja broja starih predmeta, posebno u osnovnim, privrednim i prekršajnim sudovima, gde je taj broj jednak ili prevazilazi godišnji broj novih predmeta. Treće, kada bi svi sudovi beležili realizaciju na trenutnom prosečnom nivou ili iznad tog proseka, bio bi potreban manji broj sudija i manje sudskog osoblja za obradu predmeta.
  2. Produktivnost sudija se može značajno poboljšati postavljanjem viših ciljeva – i pažljivim praćenjem – uz obezbeđivanje pravednije raspodele novoprispelih predmeta.193
  3. Dalje, ukoliko bi učinak sudova sa slabim učinkom bio podignut na prosek, sudije u Srbiji bi imali znatno više vremena na raspolaganju da posvete drugim važnim funkcijama koje podržavaju dostizanje evropskih standarda. Te funkcije bi mogle da obuhvataju efikasnije upravljanje sudovima, rad u radnim timovima ili radnim grupama, razmenu znanja i kolegijume, mentorisanje neiskusnih sudija i stalnu obuku u Pravosudnoj akademiji.194

iii. Stopa rešenih predmeta

  1. Nivo rešenih predmeta je važan pokazatelj produktivnosti, ali taj podatak ne pokazuje da li sudovi drže korak sa obimom posla: za to je potrebna stopa rešenih predmeta.195 Stope rešenih predmeta za sve vrste sudova beleže poboljšanje od 2010. godine196 i sada konstantno prevazilaze 100%.
  2. Povećanje stope rešenih predmeta je u velikoj meri posledica smanjenog broja primljenih predmeta, a ne poboljšanog učinka. Oštar pad u prilivu novih predmeta je pomogao sudovima (posebno osnovnim, privrednim i prekršajnim sudovima) da reše manji broj predmeta bez smanjivanja stope rešenih predmeta.
  3. Podaci pokazuju da bi stopa rešenih predmeta trebalo da bude mnogo viša, a u budućnosti postoje kapaciteti u sudovima za postizanje mnogo boljih rezultata. Sa znantno manje novoprispelih predmeta u periodu od 2011. do 2013. godine, stope rešenih predmete su mogle da budu veće, da su sudije rešavale nove predmete i bavile se starim predmetima. Umesto toga, stope rešenih predmeta su jedva održale stari nivo ili su čak zabeležile pad u 2013. godini. Radna snaga je jedan od faktora u ovoj situaciji. Činjenica da je sudski sistem održavao stope rešenih predmeta iznad 100% u većini vrsta sudova i vrsta predmeta u odsustvu 800 sudija i tužilaca tokom 2011. i 2012. godine govori mnogo.197 Očekivano bi bilo da nakon povratka više od 600 sudija 2013. godine 198 stope rešenih predmeta budu povećane kako bi odražavale njihov povratak na posao, ali su se stope rešenih predmeta samo marginalno promenile. Kada se gleda 2014. godina i šire, očigledno postoji kapacitet u sistemu za povećanje ovih stopa rešenih predmeta i samim tim, smanjenje broja zaostalih predmeta.
  1. Prosečna stopa rešenih predmeta po vrsti sudova krije značajnu razliku među pojedinačnim sudovima. Ovo je najbolje ilustrovano kroz primer osnovnih sudova (Slika 18).
  1. Stope rešenih predmeta osnovnih sudova su se značajno popravile od 2010. godine. Iako su neke od najviših stopa dostignute 2011. ili 2012. godine, veliki broj sudova još uvek beleži stopu daleko iznad 100 u 2013. godini. Za 2011. i 2013. godinu, stopa rešenih predmeta u čitavom sistemu za osnovne sudove je bila 127%; zatim se smanjila na 109% u 2012. godini. Međutim, 2011. godine Prvi osnovni sud u Beogradu je povećao ukupan prosek, nadoknađujući tako prosek mnogih sudova čija je stopa ostala ispod 100. Tokom 2012. godine, mnogi sudovi su poboljšali svoje stope, ali je Prvi osnovni sud u Beogradu pao na šesto mesto. U 2013. godini, samo nekoliko sudova navodi stopu rešenih predmeta ispod 100%, uključujući sudove u Čačku, Kruševcu i Pirotu.
  2. Stopa rešenih predmeta u Višim sudovima zabeležila je stabilan rast od 88% do 107%. Beograd i Novi Sad, sa više od polovine rešenih predmeta od ukupnog broja, su u velikoj meri podigli prosek za 2013. godinu, sa stopama od 120% i 124%, respektivno. Nažalost, viši sudovi sa najmanjim obimom posla zadržali su se na stopi ispod 100: moglo bi se očekivati da će sa manjim obimom posla sudije tih viših sudova barem rešiti broj predmeta jednak broju primljenih predmeta.
  3. Apelacioni sudovi su realizovali ukupnu stopu rešenih predmeta od oko 100. Stopa rešenih predmeta je mogla da bude veća u 2013. godini, osim u Apelacionom sudu u Beogradu, koji je sa jednom trećinom svih novoprispelih predmeta i rešenih predmeta, u određenoj meri smanjio prosek sa stopom od 95. Međutim, varijacija srednje vrednosti je relativno mala.
  4. Do poboljšanja u radu u Privrednim sudovima došlo je zbog stabilnog pada u broju novih predmeta, kao i dodatnim brojem sudija – 16, u 2012. godini. Međutim, uprkos izuzetno velikom padu u broju novih predmeta u 2013. godini, nisu uspele da se održe više stope rešenih predmeta u toj godini. Beograd, sa polovinom do jedne trećine rešenih predmeta i novih predmeta, je imao kritičnu, ali ne uvek i pozitivnu ulogu. Iako je mali broj sudova dostigao stopu ispod 100 u prethodne dve godine, moglo se očekivati da će, sa manjim obimom posla, biti izvodljive veće stope i smanjenje broja zaostalih predmeta.
  5. Prosečne stope rešenih predmeta u prekršajnim sudovima su ostale relativno stabilne, sa padom od samo jednog poena u 2013. godini. Dok je stopa rešenih predmeta opala u mnogim sudovima u 2013. godini 201 većina pojedinačnih sudova se nalazila na 10 poena sa obe strane godišnjeg proseka, a nekoliko sudova je barem jednom zabeležila prosek od 120.
  6. Stope rešenih predmeta u Srbiji su u skladu sa evropskim prosekom, ali sa značajnim varijacijama.202 Ovakva situacija predstavlja poboljšanje u odnosu na prethodni učinak. Ipak, pošto Srbija ima skoro duplo veći broj sudija na 100,000 stanovnika, i imajući u vidu opadajući broj novih predmeta, izostanak ovakvog poboljšanja bi bio iznenađujuć.203