Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje ljudskim resursima

d. Obuka

i. Kapacitet Pravosudne akademije da zadovolji potrebe za obukama

  1. Pravosudna akademija još uvek nije u potpunosti ostvarila svoj potencijal da služi kao centar za učenje u pravosuđu i da ima integralnu ulogu u transformaciji pravosuđa. Zakon o Pravosudnoj akademiji predviđa da Akademija pruža nekoliko vrsta obuke, uključujući početnu, stalnu i specijalizovanu obuku. Do sada se Akademija fokusirala na pružanje početne sudijske i tužilačke obuke i na interno funkcionisanje, dok se stalna obuka sprovodila sporadično. Navedeno je da se trenutno ulažu napori u povećanje kapaciteta Pravosudne akademije kako bi pružala i početnu i kontinuiranu obuku na radnom mestu.
  2. Fokus Akademije je neujednačen u korist početne obuke, dok bi stalna obuka imala veći uticaj na učinak pravosuđa. Diskutabilno je da li je početna obuka potrebna u trenutnom okruženju. Kao što je već navedeno, Srbija već ima previše sudija koji su imenovani na stalne funkcije, a postojeći kadar ima izbalansiranu starosnu strukturu, uključujući odgovarajuću grupu mlađih sudija. 799 Broj predmeta po sudiji i obim posla po sudiji je niži od evropskih proseka i beleži pad u svim sudovima u Srbiji, posebno u osnovnim sudovima gde se nalazi najveći broj novoimenovanih sudija.800 Ne postoji metodologija za utvrđivanje broja sudija u Srbiji, ali kada bi bila razvijena metodologija ona bi verovatno preporučivala daleko manji broj sudija od postojećeg broja. Kao rezultat, imenovanje još većeg broja sudija u srednjem roku bi bilo suvišno. Stoga bi obimne investicije u razvijanje utvrđenih koraka za nove sudije dale malu vrednost za uložen novac, jer bi se resursi preusmerili iz drugih oblasti sektora koje pokazuju mnogo veću potrebu u trenutnom strogom fiskalnom okruženju, uključujući investicije u kapacitete postojećih sudija. Preterane investicije u početnu obuku će samo povećati očekivanja među polaznicima, koja sektor ne može da priušti, i ne bi trebalo da priušti. U smislu ovih faktora, buduće grupe polaznika početne obuke bi mogle da budu daleko manje. Sektor takođe treba da razmotri zamrzavanje početne obuke do srednjeg roka kada navedena pitanja budu rešena.801
  3. Srpsko pravosuđe treba da investira resurse u obimni program stalne obuke kao deo strateških napora da se povećaju kapaciteti postojećih resursa. Stalna obuka bi dala intenzivnije rezultate za sve kategorije stalnog osoblja, uključujući sudije, tužioce, pomoćnike i sudsko osoblje. Kroz investiranje u stalne resurse koje sistem već poseduje, Akademija bi mogla da predvodi transformaciju srpskog pravosuđa. Potrebna je promena fokusa kako bi Akademija ostala ključni igrač u transformaciji, iako bi ovaj obnovljeni fokus ipak bio u skladu sa nedavno usvojenom Strategijom Pravosudne akademije.
  4. Ukupna sredstva za Akademiju su značajno porasla, ali bi mogla biti više usmerena na pružanje obuka. Sredstva izdvojena iz republičkog budžeta za aktivnosti Pravosudne akademije su porasla za više od 600% sa 29.4 miliona RSD u 2010. na 175.3 miliona RSD u 2013. godini. Do danas, veći deo tih sredstava se koristi za plate 88 kandidata koji trenutno prolaze početnu obuku, i dobijaju 70% od plate koju dobija sudija osnovnog suda, naknade za 75 mentora,802 i 35 redovno budžetiranih zaposlenih.803 Rast sredstava je započet sa uvođenjem kadrova za početnu obuku u 2011 .godini, a nastavio se svake godine kako su dodavani dodatni kadrovi kandidata koji prolaze obuku.804
  5. Značajne promene u prilivu donatorskih sredstava utiču na sposobnost Akademije da planira i nudi obuku tokom godina. Donatorska sredstva su činila 15% od ukupnih sredstava Akademije 805 i značajan deo sredstava za stalnu obuku. Donatorska sredstva za stalnu obuku dostigla su visokih 20.6 miliona RSD u 2012. godini, a opala su na 11.8 miliona RSD u 2013. godini, što predstavlja pad od 43% u jednoj godini.

ii. Procena potrebe za obukom

  1. Kao prioritet, Akademija treba da sprovede sistematičnu procenu potreba za obukom kao deo podizanja kapaciteta pravosudnog sistema. Obuke koje će uticati na efikasnost sudova ili kvalitet u smislu promene zakonodavnih i organizacionih aranžmana treba da budu prioritet. Iako je veći deo stalne obuke, finansirane iz donatorskih sredstava, usmeren ka ključnim problemima sa kojima se pravosuđe suočava, 806 veliki broj drugih tema mora biti pokriven – dubinski i u širinu – radi podizanja kapaciteta postojećih sudija. Pravosuđe samo mora identifikovati ove potrebe. Međunarodna podrška može biti korisna, posebno u oblasti kao što je zakonodavstvo EU i najbolje prakse u upravljanju sudovima, ali sam proces ne treba da bude usmeravan od strane donatora. Ukoliko bi se razvila sveobuhvatna procena potreba, Akademija bi mogla da dobije značajna donatorska sredstva na višegodišnjem nivou.
  2. Akademija, VSS i DVT moraju da sarađuju kako bi sproveli ovu sistematsku procenu potreba. Strateški plan VSS za 2011-13. godinu identifikuje, kao prioritet u prvoj godini, formiranje komisije za procenu potreba za obuke sudija i osoblja, i predlaže teme i ciljne grupe za sudije i sudijsko osoblje. Pored toga, Akcioni plan NSRP 807 identifikuje, kao prioritet, unapređenje stalne obuke sudija i tužilaca u okviru Pravosudne akademije. Ovo još uvek nije realizovano, a svakako će pomoći u proceni potreba za obuke. U pozitivnom svetlu, automatsko praćenje potreba za stalnom obukom za pojedinačne sudije i osoblje će biti uključeno u sistem za praćenje osoblja, na čijem razvijanju radi VSS.
  3. Srbija ima pravo da bude posmatrač u Evropskoj mreži za obuku u pravosuđu 808 ali nije istražila tu mogućnost. Učestvovanje u radu mreže bi pomoglo pravosuđu u sprovođenju sopstvene procene.

iii. Početna obuka

  1. VSS i DVT su odgovorni za određivanje broja upisanih kandidata na početnu obuku u Akademiji, na osnovu projektovanog broja slobodnih radnih mesta za sudije u godini u kojoj će polaznici završiti obuku. Od 2010. do 2012. godine, ukupno 109 pojedinaca je prošlo kroz Akademiju, što je u proseku 36 ljudi godišnje. U 2013. godini je ukupno bilo 24 polaznika. Timu Funkcionalne analize nije bila dostupna dokumentacija o načinu utvrđivanja broja polaznika.809
  2. U poređenju sa prethodnim procesom izbora novih sudija i tužilaca, izbor kandidata u Pravosudnoj akademiji je relativno transparentan i daleko bolji. Međutim, proces izbora za pohađanje Akademije je kritikovan kao proces koji je podložan manipulaciji i trgovini uticajem. Na primer, neki akteri navode da veliki udeo (50 procenata) usmenog dela prijemnog ispita uvodi značajnu subjektivnost i diskreciju članova Ispitne komisije.810 Kao odgovor, Akademija ističe da usmeni ispit ima istu formu koju koriste pravni fakulteti, a ispiti se evidentiraju i otvoreni su za javnost.
  3. Program obuke Akademije se u velikoj meri oslanja na mentore koji se nalaze u sudovima i javnim tužilaštvima. Veći deo obuke koju prolaze polaznici početne obuke predstavlja obuku na radu u sudovima i javnim tužilaštvima. Svakom kandidatu se dodeljuju različiti mentori koji su aktivne sudije i tužioci u različitim oblastima prava. Organizovana je dodatna obuka u učionicama u vidu mesečnih seminara na teme kao što su komunikacione veštine, sprovođenje postupka, i etički standardi.
  4. Nekoliko aktera izražava delimičnu zabrinutost oko strogosti programa početne obuke. Neki mentori Akademije ukazali su da je kvalitet rada koji sprovode polaznici, u proseku, niži od kvaliteta rada njihovih pomoćnika. Dalje, svi polaznici prve godine Pravosudne akademije su položili završni ispit, što je pokrenulo pitanje koliko je rigorozan ovaj završni ispit.811 U zamenu za 70% plate sudije Osnovnog suda,812 od polaznika bi se možda moglo zahtevati zadovoljavanje viših standarda sličnih standardima u najvišim evropskim akademijama. Rigorozniji proces bi možda pomogao u izgradnji poverenja u pravosuđu da samo najkvalitetniji polaznici završavaju Akademiju.

iv. Stalna obuka

  1. Sudije i tužioci nisu obavezni da pohađaju stalne obuke, osim u nekoliko posebnih tema,813 a podsticaji za pohađanje obuka su takođe neznatni.814 Obuke u oblasti materijalnog prava koje čine većinu predmeta sudova nisu redovno organizovane, kao što su osnovne obuke u parničnom postupku, porodničnom ili radnom pravu. Takođe ne postoji obuka za rukovodioce, kao što su predsednici sudova i rukovodioci odeljenja, čiji kapaciteti i veštine su od ključnog značaja za uspeh sudova i tužilaštava. Umesto toga, stalna obuka je fokusirana na teme neposrednog interesovanja, kao što su izmene novog ZKP.
  2. Internet prezentacija Akademije ne pruža informacije o predstojećim stalnim obukama, i nije definisana procedura po kojoj bi se pojedinci sami prijavljivali za pohađanje obuke.815 Sudijski pomoćnici navode da je obuka za ZKP najavljena dva dana pre početka obuke, što im je otežalo prijavljivanje za pohađanje obuke.
  3. Stalne obuke koje se nude kroz Akademiju se razlikuju u procenjenom kvalitetu. Uprkos obimnim obukama finansiranim od strane OEBS i američkog Ministarstva pravde na temu ZKP,816 mnogi tužioci navode da nisu dobili nikakvu ili su dobili neodgovarajuću obuku o ZKP. Očekuje se da će značajan, drugi krug obuke za sudove i tužilaštva, finansiran iz IPA 2012 fondova, početi tek u junu 2014. godine, mesecima nakon početka implementacije novog ZKP u oktobru 2013. godine.
  4. Veći deo sadržine i forme stalnih obuka određuju donatori koji finansiraju obuku. Oblik te prve obuke o novom ZKP je primljen uz pomešane reakcije. Neki su bili zahvalni na organizovanju obuke, ali su smatrali da su obuke suviše kratke, da su nedosledne, jer nisu svi predavači imali jednake veštine. Ovo su oblasti u kojima bi Akademija mogla da pomogne donatorima u pružanju obuke najvišeg mogućeg kvaliteta.
  5. Učesnici i donatori navode da uloga Akademije u usmeravanju oblika i sadržine obuke varira, a Akademija samo ponekad pruža vođstvo. Na primer, u saradnji sa Apelacionim prekršajnim sudom, Projekat za reformu pravosuđa i odgovornu vlast (JRGA) imao je vodeću ulogu 817 u razvijanju i pružanju obimne obuke za prekršajne sudije i osoblje po suštinskim pitanjima, i na temu IKT 818 kao i obuke za ovlašćene podnosioce predstavki u prekršajnim sudovima (npr. saobraćajna policija).
  6. Srpsko pravosuđe treba da investira sredstva u obiman program stalne obuke. Akademija bi mogla da predvodi transformaciju kroz investiranje u stalne resurse koje sistem već ima. Mogle bi biti organizovane obuke na bilo koju temu relevantnu za moderno pravosuđe, u skladu sa primerom nastavnog plana. Učešće u obuci bi moglo biti obavezno u osnovnim kapacitetima. U specijalizovanim temama, učešće bi moglo biti podstaknuto kroz evaluaciju i unapređenje. Razvijanje programa stalne obuke bi trebalo da bude prvenstveni prioritet Programskog saveta u saradnji sa relevantnim akterima.
  7. Učenje među kolegama takođe može biti podsticano. I NSRP i IPA 2012 pozivaju na razvijanje nacionalne mreže kolega za aktivne sudije koje obavljaju sudijsku funkciju. U pozitivnom smeru, dodatne obuke među kolegama mogu biti ponuđene pojedinačnim sudijama u njihovim sudovima, što bi predstavljalo delotvoran oblik obuke na radu, mada ovakva inicijativa tek treba da otpočne. Institucionalne veze sa evropskim pravosuđima bi mogle biti intenzivirane kako bi se omogućila veća razmena znanja među kolegama. Moguće je organizovati redovne razgovore radi razmatranja određenih tema, razmene iskustava i usvajanja najboljih praksi iz inostranstva koje odgovaraju domaćem kontekstu. Takvi napori bi dodatno povećali kapacitete, moral i učinak.
  8. Posebne obuke na temu implementacije ZKP su od izuzetne važnosti, mada to nije jedina oblast u kojoj postoje potrebe za obukama. Tužioci i zamenici tužilaca navode da su im potrebne dodatne obuke u procesuiranju predmeta, uključujući pitanje na koji način efikasno upravljati predmetima, kako obezbediti efikasan postupak i koje bi proceduralne korake trebalo da prate u okviru odloženog gonjenja i sporazuma o priznanju krivice. Zamenici tužilaca takođe istuču potrebu za praktičnom obukom o delotvornim istražnim tehnikama i korišćenju sistema za upravljanje predmetima. Zajedničke obuke uz učešće sudija, tužilaca i policije bi takođe bile korisne kako bi se razjasnile uloge i zaduženja i promovisala koordinacija. Osnovna orijentaciona obuka pre implementacije ZKP bi sada trebalo da bude zamenjena naprednijim obukama koje bi koristile iskustvo stečeno u prvih šest meseci implementacije.
  9. Stalna obuka može biti poboljšana korišćenjem značajnog osoblja Akademije i poznavanja tehnika za učenje odraslih. Glavni zadatak Akademije treba da bude strukturiranje oblika nastavnog plana i programa (npr. uravnoteženost u pružanju pravnog znanja i praktičnih vežbi), dužina obuke, kvalifikacije trenera, oblik ‘priručnika za sudije’ ili priručnika koje polaznici mogu koristiti nakon završetka obuke, i sprovođenje i analiza evaluacije obuke.
  10. Drugi delovi sudske vlasti bi takođe mogli imati određenu ulogu u stalnoj edukaciji, u onim oblastima gde bi njihovo učešće dodalo vrednost. Na primer, učestvovanje VKS ili Ustavnog suda u obukama na temu ljudskih prava moglo bi usmeriti obuku i ublažiti opšti utisak sudija da nisu dovoljno upoznati sa odredbama EKLJP. Ovaj utisak postoji i pored 2,300 dana obuke na ovu temu koje je organizovao Savet Evrope između 2011. i 2013. godine, i 684 dana posebne obuke na temu EKLJP i predmeta pred Ustavnim sudom Srbije.819

v. Obuka za pomoćnike i sudijsko osoblje

  1. Programi obuke zasnovani na veštinama za sudijske i tužilačke pomoćnike još uvek nisu usvojeni. Član 50 Zakona o Pravosudnoj akademiji predviđa da će Programski savet to uraditi u saradnji sa predsednicima sudova i tužiocima. Iako pomoćnici mogu učestvovati u obukama sa posebnim temama u Akademiji, još uvek nije razvijena rigorozna obuka, zasnovana na veštinama, koja će ih pripremiti za dužnosti koje trenutno obavljaju. Pošto je reč o skoro 2,000 profesionalno zaposlenih, ovaj resurs je ključan za učinak suda. Obimna obuka za ovu grupu zaposlenih bi pomogla da se iskoristi njihov potencijal u transformaciji pravosuđa. Pomoćnici bi dobili odgovarajuće sertifikate koji bi odražavali njihovu važnu ulogu u pravosuđu.
  2. Slično tome, obuka za ostalo sudijsko osoblje je do sada bila izuzetno ograničena. U periodu od 2011-2012. godine, Akademija i Program podele vlasti (SPP) su razvili i održali petodnevni program orijentacije za menadžere sudova.820 Takođe je organizovana obuka za AVP kada je sistem uveden 2010. godine, ali nakon toga ništa nije organizovano. Održane su obuke za osoblje prekršajnih sudova, uz podršku USAID. Nakon toga, nije organizovana nikakva obuka za administrativno osoblje u sudovima. Većina zaposlenih u administraciji u sudovima koji su razgovarali sa timom Funkcionalne analize nisu pohađali nikakvu obuku od kada su imenovani. Kao i kod stalnih obuka za sudije, tužioce i njihove pomoćnike, obimne obuke su takođe potrebne sudijskom osoblju radi povećanja kapaciteta, morala i učinka pravosuđa u svakom segmentu.

Obuka u upravljanju za menadžere sudova, u koordinaciji sa obukom za predsednike sudova, je dobro razvijena, sprovedena na odgovarajući način i dopunjena je referentnim materijalima koji mogu biti korišćeni nakon obuke. Predavači su pripremili materijale za dopunu nastavnih programa, uključujući priručnik za obuku i vodič za predavače. U oktobru 2010. godine, Program podele vlasti (SPP) preneo je ove nastavne planove i programe u Akademiju kako bi se nastavilo sa ovakvim obukama.