Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje finansijskim resursima

e. Docnje

i. Raspon docnji u sektoru pravosuđa

  1. Sudski sistem proizvodi velike godišnje docnje koje su 2013. godine iznosile 11,49% rashoda (videti Slika 136). Mada Zakon o budžetskom sistemu zabranjuje zvaničnicima da ulaze u obaveze preko raspoloživog budžeta, ipak su docnje prisutne u čitavom javnom sektoru. U pravosudnom sektoru, docnje ometaju sudove u pružanju usluga i čini ih osetljivim na neprimerene pritiske i stvara „mentalitet krize”, što sve odvlači pažnju od ulaganja napora za poboljšanjem učinka.
  1. Od 2010. do 2013. god, kumulativne docnje sudskog sistema su gotovo udvostručene, sa 1,99 milijardi RSD 2010. na 3,82 milijardi RSD 2013. godine. Kao što se vidi na Slika 137, kumulativne docnje rastu u proseku 24% godišnje. Krajem 2013. godine, docnje su bile jednake ukupnom godišnjem budžetu tužilaštva.

ii. Faktori koji objašnjavaju rastuće docnje

  1. Sudske docnje se akumuliraju zbog kršenja Zakona o budžetskom sistemu. Zakon zabranjuje budžetskim korisnicima da ulaze u obaveze preko raspoloživog budžeta.713 Međutim, uprkos velikom rasponu docnji, što je i dokumentovano u njihovim finansijskim izveštajima, sudovima se dozvoljavalo da nastave s akumuliranjem docnji godinama, a da ne budu suočeni s izvršenjem od strane Ministarstva finansija. Iako niko ne daje dozvolu pojedinačnim sudovima da stvaraju docnje, niko ih u tome i ne zaustavlja.
  2. Razlozi za docnje se mogu pronaći u lošem planiranju, kao i u nedostatku kontrole trošenja sredstava. Procene fiskalnog impakta nisu rađene u nizu nedavnih reformi.714 Regulatorni okvir za pravila procedure, mrežu sudova, poslovni process, zapošljavanje, upravljanje informacijama, automatizaciju, korišćenje usluga spolja i sadržinu finansijske odgovornosti sudova, donošen je bez ikakve analize troškova i nivoa efikasnosti koji sudovi moraju da imaju da bi pružali usluge u okviru svoga budžeta. Kao rezultat toga, sprovedene su reforme koje nameću dodatne obaveze sudovima i tužilaštvima, a pridržavanje reformi dovodi do povećanja docnji. Ti problemi, koji ometaju ekonomičnost sudova, mogu se rešiti, ali za to je potrebna intenzivna koordinacija među telima upravljanja i rukovođenja, uključujući VSS, MP i VKS.
  3. Sudski sistem podnosi dodatne zahteve za aproprijacijom kako bi izbegao prekoračenje budžeta, ali koliko će tim zahtevima biti udovoljeno zavisi od budžetske situacija. Prema rečima VSS, MP ne sprečava stvaranje obaveza koje dovode do docnji. MF nastoji da iznađe mogućnosti da dopuni budžete sudova kako bi se minimizovala akumulacija novih docnji i periodično plaća stare docnje. Takva je bila jednokratna isplata kao odgovor na hitnu situaciju kakva je bila pretnja 2012. godine štrajkom sudija porotnika.

iii. Docnje prema vrsti suda i potražiocu

  1. Sudovi opšte nadležnosti akumulirali su najviše docnji. Godine 2010, osnovni i viši sudovi su zajedno bili odgovorni za 93% docnji nastalih u sudskom sistemu, ali 2013. godine njihov udeo je pao na 81%. MP takođe ima docnje koje obuhvataju neizvršene obaveze prema dobavljačima IKT, kao i one docnje sudova i tužilaštava koje je MP preuzelo da plati prema ugovorima sa VSS i DVT (videti Slika 138).
  1. Docnje, koje su neki sudovi stvorili 2013. godine, premašuju njihove izvršene budžete, van dela za plate. Godine 2013, viši sudovi su stvorili docnje jednake 143% njihovog tekućeg budžeta, van dela za plate. Za osnovne sudove, taj odnos je iznosio 91% (videti Sliku 139).
  1. Okvir 26: Uticaj troškova krivičnog postupka na docnje Jedan viši sud je izjavio timu Funkcionalne analize da se oko 88% njegovih docnji akumuliranih od 2011. godine odnosi na troškove usluga pribavljenjih spolja prema obavezi iz procesnih zakona, a samo 10% na materijalne troškove.
    Prema informacijama iz osnovnih i viših sudova, najveći deo njihovih docnji se odnosi na usluge pribavljenje spolja za koje su sudovi u obavezi da ih plate prema propisima procesnih zakona, uglavnom ZKP. Ti troškovi su niže prikazani na Slika 140 na stubu označenim kao „ostali”. Troškovi usluga pribavljenjih spolja u skladu s procesnim zakonima obuhvataju troškove za advokate po službenoj dužnosti i veštake, koje su sudovi u obavezi da angažuju u određenim sudskim postupcima. Tu takođe spadaju troškovi za sudske tumače, sudije porotnike i zatvore za prevoz zatvorenika. Npr, izmene regulative o autopsiji su gotovo udvostručile troškove za vršenje autopsija, a ta izmena nije budžetski iskazana, tako da su troškovi i docnje za autopsiju znatno povećani.
  1. Troškovi usluga pribavljenjih spolja prema obavezi iz procesnih zakona mogli bi se znatno smanjiti promenom sistema naknade za advokate po službenoj dužnosti i veštake. Kao što je prodiskutovano u Poglavlju o pristupu pravosuđu, advokati su plaćeni prema advokatskoj Tarifi, koja nije realna. Studija Svetske banke, 2013, istraživala je tržišno orijentisane alternative sadašnjem sistemu naknade na osnovu tarifa za advokate po službenoj dužnosti. 718 Prema ovoj studiji, „u poređenju sa naknadom po satu, 50% iznosa tarife je i dalje pet puta više od naknade po satu”. Ova studija takođe predlaže razmatranje alternativnih mehanizama za pružanje pravne pomoći, kao što je „obezbeđivanje pravnog zastupanja direktno od strane države, povraćaj troškova zastupanja, podrška pristupu preko NVO, pravnih klinika i/ili pro bono usluga članova Advokatske komore Srbije”. Troškovi usluga pribavljenjih spolja prema obavezi iz procesnih zakona (i docnje) mogli bi se u velikoj meri smanjiti snižavanjem advokatske tarife, uklanjajući donju granicu tarife ili preći na sistem naknade po satu.

iv. Docnje vezane za premeštaj zatvorenika

  1. Npr, Sudovi su nagomilali velike docnje vezane za transfer/prevoz zatvorenika. Ovakva situacija negativno utiče na sudove, jer se tako remeti raspored suđenja, kao i na kaznene ustanove. Zbog frustracija i nedostatka sredstava, neki zatvori sada odbijaju da sprovode zatvorenike u sudove ukoliko im nije uplaćen avans. Sremska Mitrovica je veliki zatvor koji sada odbija da prevozi zatvorenike bez avansnog plaćanja, što dovodi do odlaganja krivičnih predmeta velikog broja osuđenih iz tog zatvora. Nekoliko drugih zatvora sada ide njegovim stopama.
  2. Od 2011. do 2013. godine, docnje sudova prema zatvorskoj administraciji porasle su sa 28,5 na 87 miliona RSD. Raščlanjene docnje po vrsti suda prikazane su niže na Slika 141 Osnovni sudovi su najveći dužnici zatvorskoj administraciji sa 70 miliona RSD docnji.
  1. Među osnovnim sudovima, Prvi osnovni sud u Beogradu ima najveće akumulirane docnje za transfer zatvorenika. Krajem 2013. godine, ovaj sud je dugovao 12,7 miliona RSD zatvorima, a njegov najveći poverilac je Kazneno-popravni zavod u Zabeli, kome duguje 3,3 miliona RSD (niže videti Sliku 142).
  1. Javna tužilaštva se uskoro mogu naći u sličnoj situaciji. Sa tužilačkom istragom, u okviru novog ZKP, javna tužilaštva će morati da pronađu način da podmire troškove vezane za krivičnu istragu, uključujući troškove vezane za svedoke, prevoz zatvorenika, ispitivanja i saslušanja. Tim Funkcionalne analize nije pronašao nikakve dokaze da su takvi troškovi predviđeni u okviru budžeta javnih tužilaštava za 2014. godinu. Trenutno, zatvorska administracija naplaćuje troškove sprovođenja zatvorenika u sud, ali ostaje otvoreno pitanje ko za šta plaća.
  2. Bolje planiranje i koordinacija mogu pomoći u smanjenju troškova za transfer/prevoz zatvorenika. Sudije i predstavnici zatvora naveli su da nije neuobičajeno da zatvorenici budu više puta voženi tamo i nazad po različitim predmetima u istom sudu. Ponekad su zatvoreniku zakazana dva ročišta na različitim lokacijama u isto vreme. Uz bolje planiranje ročišta i koordinaciju, nepotrebni troškovi mogu biti svedeni na minimum, kao što je pokazano kroz neke uspešne inicijative u beogradskim sudovima.721

v. Naplata dugova sudova od strane poverilaca

  1. Advokati i veštaci redovno vode predmete izvršenja protiv sudova za svoje neplaćane račune. Neki od ovih zahteva se vode kod suda koji nije platio fakturu, a nekada kod Prvog osnovnog suda u Beogradu. Kada poverilac dobije presudu od suda koji duguje, iznos se može naplatiti s bankovnog računa tog suda. To makar omogućava naplatu računa koji su naplativi u tom sudu.
  2. Do posebnih problema dolazi kada izvršnu odluku donosi I Osnovni sud u Beogradu. Ovaj sud ima isključivu nadležnost na izvršenju s računa republičkih ustanova (tj. MPi VSS). Postoje i precedent gde I Osnovni sud u Beogradu donosi izvršne odluke protiv računa opšteg državnog budžeta, mada akteri tvrde da je to u suprotnosti sa zakonom. Kada se iznos naplaćuje s računa koji ne pripada sudu koji duguje novac, manje su šanse za naplatu s računa jer nema pouzdanog mehanizma za pribavljanje detaljnih informacija o nalogu za izvršenje.
  3. Situacija se dalje komplikuje zato što I Osnovni sud u Beogradu ne informiše redovno VSS ili relevantni sud o izvršnim odlukama koje on donosi. Ponekad, poverioci, u pokušaju da maksimiziraju svoje šanse za naplatu, vode isti postupak protiv većeg broja pravosudnih organizacija. Ima primera da su advokati naplatili iste dugove od MO, VSS i suda koji im je dugovao in a taj način utrostručili svoj zahtev. NBS ima veoma delotvorno Odeljenje za prinudnu naplatu koje veoma brzo realizuje naplatu. Međutim, po zakonu, ono ima obavezu da izveštava o prinudnoj naplati samo organizaciju koja je izdala nalog za naplatu, a to ne mora da bude sud koji duguje. Kao rezultat toga, sudovi, protiv kojih je doneta izvršna odluka u predmetima docnje, moraju da ulože veliki napor da bi saznali da li je plaćanje izvršeno i kome treba da izvrše povraćaj sredstava.
  4. Pretežnost velikih docnji i odgovarajuće izvršne odluke protiv sudova stvaraju veliki nepotreban posao. Poverioci moraju da ostvaruju svoje zahteve kroz sudski sistem, a sudovi moraju da procesuiraju te zahteve u sistemu, a i da ih brane, što je ironično. Osoblje sudova, MP, MF i svi ostali moraju da administriraju, usklađuju i izveštavaju o odlukama. Vreme svih umešanih aktera bi očigledno moglo biti bolje iskorišćeno u pružanju podrške produktivnijim aktivnostima, kao što su planiranje budžeta i izveštavanje.
  5. Okvir 27: Proaktivan pristup upravljanju rashodima: Primer iz Sombora Proaktivan pristup upravljanju rashodima može mnogo da znači. Sudovi u Somboru su ranije plaćali lokalnog mehaničara 8,500 RSD kako bi svedočio, kao veštak, o stanju vozila koja su učestvovala u saobraćajnim nezgodama. Nakon preuzimanja nadležnosti krivične istrage od sudova, javna tužilaštva su počela da snose te troškove.Tužilac je bio iznenađen njihovim iznosima i zatražio je uporedne cene iz susednih gradova, pa je uspeo da ponovo pregovara o naknadi za mehaničara, i smanji je za 60%. Javno tužilaštvo je smanjilo troškove postupka, a mehaničar je zadržao dobru mušteriju.
    Nedavne reforme, koje se odnose na izmirenje novčanih obaveza, imale su nameru da privatnim ugovaračima olakšaju naplatu dugova od države putem tužbe. Međutim, nema informacija o značajnijim promenama u finansijskom ponašanju sudova u vezi s ovim zakonom. 722
  6. Docnje se nedovoljno registruju. Iako sudovi treba da registruju sve svoje obaveze, finansijski stručnjaci sumnjaju u tačnost i potpunost podataka o obavezama. Mnogi sudovi registruju svoje obaveze u knjigama-registrima, koje ne ažuriraju redovno, što ostavlja značajan prostor za greške. Prema nekim informacijama, sudovi kasne u registrovanju svojih obaveza.

vii. Uticaj docnji na pružanje usluga

  1. Docnje imaju niz direktnih negativnih uticaja na pružanje usluga. Sve veći broj advokata i veštaka odbija da radi dok im sudovi ne plate usluge unapred, što može dovesti do kašnjenja i odlaganja u zakazivanju ročišta. Drugi, navodno, visokokvalitetni veštaci su se „opekli” u procesu docnji i odbijaju da rade sa određenim sudovima, što izaziva odlaganja i smanjuje ukupan kvalitet ovih usluga. U razgovoru sa timom za izradu Funkcionalne analize, akteri su naveli česta odlaganja patoloških testova (ili povremeno čak i obdukcija) zbog docnji. Transferi zatvorenika se često ne odvijaju po planu, što dovodi do odlaganja ročišta.
  2. Docnje ometaju operativnu delotvornost sudova tako što se komplikuju njihovi odnosi s pružaocima usluga. Sudovi, koji duguju novac pružaocima usluga, nalaze se u lošoj situaciji kada ugovaraju bolji kvalitet ili niže cene usluga. Iako bi odnos sa pružaocima usluga trebalo da bude blizak i besprekoran, to nije uvek slučaj u praksi. Najbolja ilustracija su situacije u kojima su sudovi opterećeni upravljanjem sistemima za gotovinsko računovodstvo, jer stalno moraju da odlučuju čije fakture će da plate, a čije neće. Zaposleni navode da se razmena usluga, neformalne mreže i lične politike upliću u nešto što bi trebalo da budu čisto poslovne odluke. Neki sagovornici tima Funkcionalne analize su naveli da će oni pružaoci usluga koji izvrše najveći pritisak na sudove, ili putem žalbi ili drugim sredstvima, najverovatnije biti plaćeni.
  3. Sudovi, koji imaju docnje, funkcionišu u uslovima sličnim stečaju. Oni imaju vrlo malo kontrole nad svojim resursima i nisu u stanju da preduzimaju proaktivne korake u situaciji stalne borbe. „Gašenje požara” i saniranje štete, bilo obavljanjem neprijatnih razgovora s nezadovolnim poveriocima, bilo balansiranjem iznosa po rešenjima za izvršenje, oduzimaju osoblju mnogo vremena i energije koje bi se moglo iskoristiti za obavljanje osnovne aktivnosti suda. Mada je impakt na moral teško kvantifikovati, osoblje finansijskog menadžmenta navodi da docnje potkopavaju njihovu veru u sposobnost da efektivno opslužuju javnost.