Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje i rukovođenje

e. Delotvornost strateškog menadžmenta

i. Razvoj strategija

Skupštinsko usvajanje Nacionalne strategije reforme pravosuđa (NSRP) za 2013-2018. godine i njenog Akcionog plana predstavlja bitnu prekretnicu za pravosuđe Srbije. Ova druga Strategija izrađena je na osnovu prve Strategije koja je obuhvatala period 2006-2011. godine. Na njihovu izradu je uticalo pristupanje EU pa su samim tim pretočene u pokušaj da se srpsko pravosuđe uskladi sa referentnim tačkama EU. Konkretan cilj svake od Strategija bio je malo drugačiji. Dok je Strategija za 2006-2011. bila usredsređena na pravne i strukturne izmene, Strategija za period 2013-2018. godine se više fokusirala na „fino usklađivanje“ novog Okvira.
NSRP i Akcioni plan su sveobuhvatni ali previše ambiciozni. NSRP pruža solidnu evaluaciju prethodne strategije uključujući temeljnu i iskrenu analizu ograničenog napretka koji je do sada ostvaren i onoga što još preostaje da se uradi. Taj dokument daje poduži spisak ciljeva bez određivanja prioriteta. Biće teško sprovesti Akcioni plan koji ima 237 strana u roku od pet godina. Uprkos trudu u prvoj godini, već dolazi do odlaganja u sprovođenju (videti u daljem tekstu).
Uprkos nagoveštenom naglasku na fino usklađivanje, u centru pažnje druge NSRP je u većoj meri izrada zakona nego delotvorno sprovođenje postojećeg i novog zakonodavstva i procesa. Kako bi se ispunili zahtevi iz acqui-a, neizbežno je donošenje novog zakonodavstva (videti poglavlje o Kvalitetu povodom dalje rasprave o kvalitetu zakona i donošenja zakona u Srbiji). Međutim, sistem bi trebalo da se odupre prirodnoj naklonosti stručnjaka u oblasti prava da dodaju zakonodavstvo, što se pokazalo kao ne tako optimalan pristup za unapređenje pravosudnih usluga. U protekle dve decenije, na osnovu iskustava pravosuđa kojima je potrebna transformacija, uključujući ona iz istočne Evrope, naglašena je potreba da se reforma zakonodavstva izbalansira sa pragmatičnim izmenama prakse i procesa. Jedna od zamki je donošenje „mrtvorođenih“ zakona tj. zakona koji postoje „na papiru“ ali se ne mogu delotvorno sprovesti zbog nepostojanja odgovarajućih finansijskih sredstava, planiranja, administrativnih ili praktičnih elemenata koji bi doprineli njihovom ostvarenju.⁶²⁶
Kako bi se izbegle ove zamke, sprovođenje Akcionog plana podrazumeva više organizacioni i menadžerski nego pravni pristup. Izuzetno je bitno isplanirati delotvornu realizaciju kao što je bitno i prepoznati da je donošenje zakonodavstva verovatno početak jednog procesa, a ne njegov kraj. Budžeti moraju da se prilagode na osnovu realnih procena novih zahteva. Reforme takođe mogu iziskivati izmene postojećih institucija, poslovnih procesa i radnih tokova. Obuka je bitan element u ovom procesu promene, a ovde postoji zabrinutost da je dosadašnji fokus Pravosudne akademije bio više usmeren na novo regrutovanje nego neophodnu obuku na radnom mestu koja može da opremi sistem da se nosi sa reformama. Neophodan je obuhvat učesnika kako bi se podigla svest i obezbedila saradnja aktera u sistemu. Takođe, lideri u pravosuđu bi trebalo da identifikuju promene u ponašanju koje žele da uvedu kao i rezultate učinka sistema koje žele da postignu nakon što se donese konkretan zakon. Pozitivan pomak ogleda se u Principu 5 „Efikasnost“ koji navodi neke merljive pokazatelje kao što su broj starih predmeta, broj sudova i tužilaca na 100.000 stanovnika i raspon i struktura troškova pravosudne mreže. Sa ovim pokazateljima, konkretni ciljevi bi se mogli identifikovati i pratiti, a uticaj reforme bi se mogao izmeriti.
NSRP i Akcioni plan takođe nisu usredsređeni na to kako bi ove reforme uticale na korisnike. Ukoliko i dalje ima prostora za ponovno postavljanje ciljeva (umesto da se oni eliminišu), zainteresovane strane bi mogle da uzmu u obzir ove modifikacije pre nego što se započne sa daljim sprovođenjem. Prioritetne bi mogle da budu one reforme koje obezbeđuju najveće poboljšanje iskustva korisnika sudskog sistema i unapređenje zadovoljstva korisnika pravosudnih usluga. Na osnovu poslednje Ankete o percepciji pravosuđa sa velikim brojem učesnika, one zainteresovane strane koje su svesne reformi imaju velika očekivanja. Ova očekivanja bi mogla da posluže kao kriterijum za selekciju pokušaja da se odredi prioritet među aktivnostima.
Do 2018. godine Srbija će možda da donese nove zakone i propise navedene u Strateškom planu kako bi mogla da „štiklira polja“ prema zahtevu EK. A da li će se ponašanje i učinak u srpskom pravosuđu izmeniti u skladu sa planiranim efektima iz NSRP još uvek nije očigledno. Može se desiti da NSRP iziskuje drugu fazu finog usaglašavanja koje će se odnositi isključivo na sprovođenje na terenu.

Čini se da je analiza potreba sistema u NSRP kompletna; međutim Akcioni plan je možda preambiciozan i fali mu stav o tome kako će rezultati uticati na korisnike suda. Ukoliko još ima prostora za neka prilagođavanja, naglasak bi kod novih zakona trebalo staviti na preusmeravanje kako bi se prioritet dao onim sa najviše uticaja, a fino usaglašavanje bi se moglo usmeriti na koristi koje će korisnici sistema osetiti.

VSS je izradio sopstveni plan implementacije za period 2011-2013. Godine, ali taj Plan je uglavnom ostao nerealizovan. Taj plan uglavnom uključuje ciljeve i dalje proširuje one iz NSRP i Akcionog plana. Na primer, u planu se naglašava da je VSS zainteresovan da učestvuje u izradi zakonskih reformi koje utiču na njegovo funkcionisanje. Plan VSS takođe identifikuje mehanizme koji nisu pomenuti u NSRP i Akcionom planu kao što su konsultacije sa sudijama i ostalim zainteresovanim stranama, komparativna analiza rešenja iz drugih zemalja i medijska promocija. Plan VSS je konkretnije spominjao kašnjenja i ciljeve u vezi sa smanjenjem broja starih predmeta. Uzimajući u obzir da VSS kasni u implementaciji sopstvene strukture, mnogi od tih ciljeva i dalje čekaju na realizaciju, ali bi bili dobri kao ciljevi u narednom periodu. Kratak plan i ograničen broj ciljeva su možda praktičniji nego duži NSRP Akcioni plan.

ii. Objavljivanje strategija

Izgleda da šira javnost nije upoznata sa dokumentima NSRP. Zapravo, Anketa o percepciji pravosuđa sa velikim brojem učesnika pokazala je da svest javnosti o prvom procesu reforme vremenom jenjava. U skladu sa tim, sva postojeća podrška tom cilju je izgubljena.⁶²⁷
A još veći problem je što je podrška starijim reformama značajno opala među profesionalcima i zaposlenima u sistemu između 2009. i 2013. godine (videti Slika 112). Pošto se pitanje odnosilo na reformu iz 2010. Godine, a ne na dva strateška plana, opadanje ukazuje na smanjeno poverenje u sposobnost rukovodstva da programira pozitivne promene.

Još je više ograničena svest javnosti o novoj strategiji (videti Sliku 113). Oni koji su svesni nove strategije imaju relativno visoka, ali nepoznata očekivanja u vezi sa njenim napretkom. Više dijaloga sa javnošću, naročito sa korisnicima sudova mogao bi pomoći da se bolje definiše šta to stanovništvo Srbije očekuje od svojih sudova. Takav dijalog bi mogao kasnije da spreči njihovo razočarenje i nezadovoljstvo.

Ukoliko upravljačka i rukovodilačka tela žele da više zainteresovanih strana podrži reformsku agendu neophodno je njeno dalje objavljivanje/širenje. Rukovodioci moraju da nađu načina da objasne reformu na jednostavniji način, sa naglaskom na rezultatima i verovatnim uticajima na korisnike sudskih usluga. Bez proaktivnog obuhvata koji signalizira promenu učinka i kulture, malo je verovatno da će se bolja percepcija pravosuđa pojaviti čak i na srednji i duži rok.
Nasuprot tome, veći broj profesionalaca je postao svestan ove nove Strategije za period 2013-2018. godine nego što je to bio slučaj sa starom strategijom, ali i dalje se baš ne razume dobro njen sadržaj (videti Sliku 114). Ovi zaposleni se najviše informišu iz medija, pored neformalnih diskusija i pored toga što sami čitaju zakonodavstvo umesto da se pravosuđe zajednički potrudi da informiše svoje zaposlene.

Profesionalci su iskazali manju podršku novoj reformskoj strategiji, ali u većoj meri nego opšta javnost i preduzeća (videti Sliku 115). Ovakvo raspoloženje ukazuje da bi sektorske vlasti mogle da se suoče sa otporom iznutra. Određeni otpor već postoji u delovima „kontra-birokratije“ tj. segmentu stalnih sudija, tužilaca i osoblja koji priznaju postojanje novih pravila, ali rade sve što je u njihovoj moći da osujete njihovo sprovođenje. Razlozi za ovako visok nivo slabe podrške zahtevaju dalju analizu. Ukoliko ova loša podrška potiče isključivo od nedostatka informacija onda je pravo vreme da se proširi dokle doseže NSRP – da se objasne njeni opšti ciljevi, aktivnosti, konkretna usmerenja i željene koristi – kako bi se izgradila svest i doprinos zaposlenih uvrstio u sistem radi ostvarenja novih ciljeva. Ukoliko se problem odnosi na neko konkretno pitanje, možda bi moglo nešto da se prilagodi kako bi se obezbedila neophodna podrška.

U Srbiji su i javnost i zaposleni u pravosuđu relativno neinformisani o NSRP. Pravosudne vlasti bi mogle da razmisle o pristupu multi-dimenzionalne diseminacije, pri čemu bi jedan deo bio usmeren ka javnosti, jedan ka poslovnom svetu (preduzećima), a treći ka zaposlenima u tom sektoru čiji je stav prema strategiji donekle pomešan.

iii. Sprovođenje planova i merenje napretka

Komisija za sprovođenje Strategije ima ulogu da prati i koordinira Strategiju za 2013-2018. godine.⁶³²
Rukovodstvo Komisije je timu za Funkcionalnu analizu opisalo svoju ulogu kao analiziranje izveštaja koje prima o sprovođenju NSRP. To rukovodstvo nije sebe smatralo ovlašćenim da preporučuje izmene sadržaja, redosleda ili rokova aktivnosti iz Akcionog plana. To je verovatno odgovarajuća uloga i bilo bi dobro samo sprovođenje ostaviti Visokom savetu sudstva i Državnom veću tužilaca s tim da Komisija nadgleda i izveštava o rezultatima.⁶³³
Sekretarijat Komisije koji se pominje u Akcionom planu, a koji bi trebalo da Komisiji pruži stručnu, tehničku i adminstrativnu podršku još uvek nije formiran, kako izgleda zbog nedostatka sredstava. Umesto toga, MP pruža podršku Komisiji u skladu sa prelaznim rešenjem iz NSRP putem svoje Jedinice za obezbeđivanje reformi i pristupanja (RAFU).⁶³⁴ Funkcije Sekretarijata ukazuju na ambicioznu ulogu Komisije.

Okvir 23: Dužnosti Sekretarijata Komisije jesu da:

Priprema predloge ažuriranog Akcionog plana za sprovođenje Strategije;
Priprema predloge preporuka i odluka na osnovu izveštaja posebnih radnih grupa;
Formira radne grupe za sprovođenje osnovnih ciljeva Strategije i koordinira njihov rad, vodeći računa o kontinuitetu sa radnim grupama koje su učestvovale u izradi teksta Strategije i Akcionog plana;
Koordinacija sa predstavnicima drugih tela predviđenih za sprovođenje relevantnih strategija i akcionih planova;
Razmatra projekte koji se finansiraju iz međunarodnih izvora;
Vrši procenu troškova aktivnosti predviđenih Akcionim planom;
Prikuplja i objedinjuje statističke podatke potrebne za donošenje strateških odluka, kao i druge podatke utvrđene kao indikatore za sprovođenje aktivnosti iz Strategije;
Prikuplja, objedinjuje, obrađuje i analizira podatke od svih subjekata određenih Akcionom planom kao odgovorne institucije za sprovođenje Strategije;
Na osnovu prikupljenih i analiziranih podataka, priprema predloge odluka i dokumenata Komisije;
Razmatra uporedne analize i međunarodne preporuke neophodne za implementaciju u pravni sistem Republike Srbije, radi harmonizacije propisa za pridruživanje Evropskoj uniji; i
Obavlja sve ostale poslove po nalogu Komisije i po osnovu Poslovnika o radu, a koji su neophodni za sprovođenje Strategije.

Odgovorni subjekti dužni su da pružaju podatke i informacije Sekretarijatu u vezi sa aktivnostima na sprovođenju Strategije.

Potencijalna mana Komisijine odabrano manje značajne uloge jeste što MP ostaje jedini sagovornik EU u vezi sa izveštavanjem o napretku kod ispunjavanja kriterijuma iz Poglavlja 23. Ovaj problem bi mogao da se reši formiranjem Sekretarijata Komisije za podršku procesu izveštavanja i blisku saradnju sa VSS i DVT u bavljenju pitanjima, zahtevima za podacima, pojašnjenjima i kritikama koje upućuju eksperti EU. Alternativa tome je da VSS i DVT nastave rad kroz MP, smanjujući svoju zavisnost tako što će razvijati sopstvene sposobnosti za sprovođenje i izveštavanje. Nijedan od ovih aranžmana ne zadovoljava dugoročnu potrebu da se omogući saradnja među institucijama kao i razmena informacija izvan procesa pridruživanja. Druge zemlje su unapredile koordinaciju bez stvaranja druge zakonski konstituisane birokratije. Srbija može to isto da pokuša putem formiranja ad hoc radnih grupa koje bi se usmerile na konkretne probleme kako se oni budu pojavljivali. Pre nego što se to desi VSS i DVT bi trebalo da uvedu red u sopstvene institucije.
Međutim, kako Komisija bude dalje definisala svoju ulogu, moraće, kao i VSS i DVT, da osmisli i oformi tehničko telo da je podrži. Dokle god MP nastavi da bude sagovornik EU, ovo će možda biti manje hitno od zapošljavanja kadra u VSS i DVT. Ipak morale bi se razmotriti i implikacije za adekvatnu koordinaciju planova reforme. Ukoliko Komisiji budu falili nekih zaposleni, njena sposobnost da vrši funkciju i služi kao forum za diskusiju biće ograničena.
Pošto je preostalo još četiri godine, još uvek je moguće odrediti prioritete za sprovođenje Akcionog plana i ostvariti realan napredak. Delotvorno planiranje, izrada, operacionalizacija i sprovođenje nekoliko desetina novih zakona u preostale četiri godine predstavljaće izazov. U ovoj situaciji, od koristi bi bilo dalje određivanje prioriteta i utvrđivanje redosleda. Kako bi se postigli ciljevi, moralo bi se češće pratiti napredovanje. Zbog javnosti, a i zbog EU, svaka vodeća institucija u Akcionom planu bi mogla da osmisli način izveštavanja o napretku barem dva puta godišnje.

iv. Kapacitet za dobijanje i analiziranje povratnih informacija od zainteresovanih strana

U pravosudnom sistemu Srbije postoji jako malo povratnih sprega koje bi omogućile zainteresovanim stranama da daju svoj doprinos procesu upravljanja učinkom ili reformskom procesu. Evaluacija sudija se obavlja od vrha na dole i fokusira se na disciplinu i usaglašenost i ne postoje odgovarajući procesi koji bi omogućili predsednicima nižih sudova da daju doprinos radu onima koji su iznad njih u toj hijerarhiji (predsednici viših sudova, VKS, VSS ili MP) ili da daju povratne informacije kao bi se učinak sistema unapredio ili uvele inovacije. Jako je malo sastanaka na kojima se okupljaju predsednici sudova ili sudije različitih nivoa suda radi rasprave o zajedničkim izazovima. Proces konsultacija kod izrade zakonodavstva je površan iz razloga navedenih u poglavlju o Kvalitetu. Kao posledica toga, rukovodioci na vrhu sistema dobijaju jako malo povratnih informacija i ne poseduju informacije koje su ključne za evaluaciju delotvornosti sistema.
Srpsko pravosuđe ne sprovodi sopstvene ankete u kojima korisnici daju povratne informacije. Program MDTF-JSS Svetske banke je finansirao i sproveo dve velike ankete korisnika, a pravosuđe je dalo svoje komentare i odobrilo obe ankete.⁶³⁵
Iako to samo po sebi ne predstavlja standard, napredna pravosuđa u Evropi i širom sveta sve više koriste ankete kao rutinski metod za prikupljanje podataka kako bi dopunili statističke podatke. Ankete mogu biti naročito korisne u oblastima kao što je zadovoljstvo korisnika u smislu blagovremenosti, troškova, pristupa pravosuđu i integriteta. U tabeli 20 je prikazano da većina država članica Evropske unije koje je pratio CEPEJ sprovodi niz anketa kako bi potražile mišljenje ključnih aktera.

U Srbiji će povratni podaci od korisnika biti neophodni kako bi se dobile informacije za buduća poboljšanja učinka u sudovima. U budućnosti bi pravosuđe trebalo da dodeli sredstva i preuzme odgovornost za sprovođenje ankete za dobijanje povratnih informacija od zainteresovanih strana. Jedna opcija bi bila da se finansiraju naredni ciklusi postojeće Ankete o percepciji pravosuđa sa velikim brojem učesnika pošto je ona već osmišljena i to bi omogućilo poređenje sa 2009. Druga opcija je da pravosuđe sačini skromniju anketu sa manjim brojem tema. Iako se administriranje anketa može poveriti nekom u zadatak, delotvorna realizacija bi zahtevala stalnu posvećenost rukovodstva VSS, MP i VKS kako bi se generisale i iskoristile povratne informacije za unapređenje učinka.
VSS, DVT i VKS bi takođe mogli razmotriti da uvrste i jedan mehanizam za komentare kako budu napredovali s radom, tako što će napraviti fokus grupe predsednika sudova radi dobijanja komentara i predloga za testiranje u praksi. Dobijanje povratnih informacija od sudija (i tužilaca) kao i korisnika sudova i opšte javnosti bi takođe bilo korisno.

v. Komuniciranje o učinku sistema

Vrhovni kasacioni sud trenutno prikuplja i objavljuje informacije o broju predmeta na godišnjem nivou. Priprema ovih izveštaja zahteva puno truda i puno radnih časova (po čoveku), s obzirom na fragmentaciju sistema (videti poglavlje o IKT). Kvalitet podataka se poboljšao u proteklih nekoliko godina, i za pohvalu je što VKS uspeva to da uradi u sistemu sa tako puno izazova. Iako generiše veliku količinu informacija, pruža veoma ograničenu analizu ili sintezu; tako da mu je publika i korišćenje tih podataka limitirano. U budućnosti bi izveštaji mogli da uključe podatke o upravljanju resursima za učinak, uključujući radno opterećenje i produktivnost, starosne liste, broj zaposlenih, investicije u IKT i infrastrukturne resurse. U Godišnjim izveštajima bi se mogli predstavljati rezultati VKS i sistema suda u vezi sa Akcionim planom za NSRP i Akcionim planom za Poglavlje 23. Godišnji izveštaji bi mogli da obuhvate informacije o novim inicijativama da se ojača efikasnost, kvalitet i pristup, kao i analizu izazova za ostvarenje učinka i ažurirane podatke o tome kako se pristupa tim izazovima.
DVT izrađuje Godišnji izveštaj, ali su tu podaci u mnogo većoj meri ograničeni. Problem potiče od nerazvijenog automatskog prikupljanja podataka koje sprečava raščlanjivanje ili analizu podataka. Sadašnja organizacija podataka otežava da organizacija i ljudi sa strane analiziraju učinak sistema tužilaštva i jako je malo praktičnih informacija. Čim se na srednji rok uvedu novi sistemi podataka, izveštaji bi trebalo da se poboljšaju i biće omogućeno više detalja i analize.
Akademski krugovi i veće organizacije civilnog društva (OCD) mogle bi koristiti dostupne podatke radi sprovođenja dalje analize kad bi podaci bili u nekom pristupačnom formatu, kao što je Microsoft Excel. Do sada se nije analiziralo ko koristi informacije iz godišnjeg izveštaja i u koju svrhu. U drugim pravosuđima, analiza akademika i vodećih OCD bila je značajna za utvrđivanje dešavanja koje pravosuđe možda propusti. ⁶³⁷
Ukoliko bi se pripremali izveštaji o učinku (i o strateškom napretku) u formatu koji je prilagođen čitaocima koji su laici, to bi bilo korisno za pristup javnosti i pružanje opštih informacija. U svakom sistemu pravosuđa je malo verovatno da će obični građani, poslovni sektor, mediji ili male organizacije civilnog sektora da koriste detaljne podatke o učinku. Međunarodno iskustvo ukazuje da izveštaj sa analizom u kojoj je par grafikona i statistika može da podigne svest o naporima pravosuđa. Brazilsko pravosuđe, na primer, prikuplja statistiku o učinku preko 17.000 sudija u svom federalnom sistemu i sistemima država. Taj izveštaj je sažet u kratak pamflet (20 strana) i prikazuje najbitnije grafikone i objašnjenje o njihovom značaju kako bi se podigla svest o relevantnim problemima.⁶³⁸ Komunikacija koja je dobro usmerena na laike mogla bi brže da poboljša percepciju javnosti o pravosuđu među grupama profesionalaca i OCD i izgradi podršku za buduće reforme. Na primer, novi sajt VSS je lak za upotrebu i vremenom bi mogao da preraste u centar za korisne javne informacije.⁶³⁹
Ukoliko bi zvanične podatke komuniciralo u formatima koji su jednostavni za upotrebu, pravosuđe bi bilo u boljoj poziciji da se bori protiv pogrešnog predstavljanja. Trenutno postoji puno nepodudarnosti kod podatka koji su prikazani u javnom domenu. Pravosuđe je često žrtva pogrešnog predstavljanja (namernog ili slučajnog) od strane medija i interesnih grupa. Takvo „izokretanje statistike“ (spinovanje) od strane interesnih grupa može da se pojavi u svakom sistemu. Međutim, pravosuđe bi moglo da ublaži rizike. Ukoliko bi rutinski komuniciralo pouzdane podatke u čitkom i jasnom formatu moglo bi lakše da se bori protiv pogrešnog predstavljanja ili da demistifikuje probleme i podigne svest javnosti.
Postoji nekoliko narativa o iskustvu pravosuđa Srbije koji se mogu podeliti s drugima, a moglo bi se i više ispričati da je sistem razvio analitičke sposobnosti koje su mu izuzetno potrebne da dalje sve to istraži i izveštava o tome. Na primer, po pitanju kašnjenja i nerešenih predmeta, VKS bi mogao ubedljivije da predstavi probleme na koje nailazi i napredak koji je ostvario u smanjenju broja nerešenih predmeta. Prema metodi Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ) za izračunavanje vremena neophodnog za rešavanje predmeta, pravosuđe Srbije ima relativno dobre rezultate kod predmeta u prvoj instanci sa izuzetkom faze naplate.⁶⁴⁰ Ovaj primer bi trebalo naglasiti zajedno sa rezultatima programa za smanjenje broja nerešenih predmeta, a detaljnija analiza sadržaja nerešenih predmeta pomogla bi da se unapredi prezentacija.