- Pravosudni sistem Srbije generalno beleži slabiji učinak u poređenju sa zemljama članicama EU. U smislu efikasnosti, sistem se bori sa nasleđem birokratije. Novi predmeti pokazuju bolji tempo u procesuiranju, a nekoliko parametara efikasnosti se nalazi u okviru ili blizu opsega koji se trenutno beleži u zemljama članicama EU. Međutim, sudovi su zatrpani starim predmetima koji su zanemareni. Volšebni procesi izazivaju kašnjenja, a stranke zloupotrebljavaju proceduru bez ikakve provere. Loši nacrti zakona, nedosledna sudska praksa i visoka stopa žalbi utiču na kvalitet pravosudnih usluga. Zastareli alati za standardizovanje kvaliteta u pružanju usluga, kao što su obrasci i kontrolne liste za rutinske procedure, ne postoje. Pravosuđe je narušeno percepcijom prisustva korupcije i neprimerenih uticaja, a iako se učinak u ovoj oblasti povećava, još uvek zaostaje za zemljama članicama EU i regionalnim susedima. Pristup uslugama pravosuđa je ograničen zbog visokih sudskih taksi i advokatskih tarifa, a advokatske tarife dodatno rastu zbog odlaganja i neefikasnosti u procesuiranju predmeta. Podrška koja se pruža siromašnim korisnicima suda je neadekvatna. Pristup osnovnim pravnim informacijama, kao što su konsolidovani zakoni i formati osnovnih zakona prilagođeni laicima, je nedovoljan. Perspektiva alternativnog rešavanja sporova obećava, ali deluje nedostižno zbog niza neuspelih reformi.
Sa manjim brojem predmeta i većim brojem sudija i osoblja, postoje značajne mogućnosti za poboljšanje učinka sektora. Međutim, takve mogućnosti nisu ostvarene.
Razumno bi bilo za očekivati da je prethodnih godina sistema pravosuđa beležio bolji učinak nego
što je to slučaj u praksi. Broj predmeta je drastično smanjen zbog
smanjenja broja novih predmeta i povećanih resursa, uključujući
obimne i rastuće docnje i dodatno angažovanje stotina sudija i
osoblja. Sa manjim brojem predmeta i većim brojem sudija i
osoblja, postoje značajne mogućnosti za poboljšanje učinka u
sektoru. Međutim, ove mogućnosti nisu ostvarene.7 Na putu ka
pristupanju EU, srpski pravosudni sistem će teško moći da priušti
ponovno propuštanje takvih prilika.
- Umesto toga, sektor je pokrenuo uzastopne reforme koje su izazvale mnogo potresa, ali su dovele do ograničenih rezultata u smislu poboljšanja učinka.Ove reforme su donele dva postupka reorganizacije mreže, razrešenje i reizbor više od 800 sudija i tužilaca, obiman prenos predmeta i dokumentacije, promenu uloga i odgovornosti između aktera i usvajanje loše zamišljenih zakona koji su ubrzo postali ‘mrtvorođeni’ i zahtevali su uzastopne izmene. Ovi napori su iscrpeli energiju aktera i generisali su mnogo posla. Međutim, oni su malo toga učinili na promeni veoma bledog učinka. U međuvremenu, jednostavnije reforme koje su mogle da generišu veći uticaj nisu bile prioritetne, kao što je ključna nadogradnja IKT, kontinuirana obuka, vodiči za laike, pojednostavljenje procesa i upravljačka podrška za predsednike sudova. Sektor sada žudi za stabilnošću i potreban mu je odmereniji pristup reformama koji se fokusira na praktična poboljšanja usluga za korisnike.
Postoje izolovani slučajevi inovacija, najčešće u sudovima van Beograda. Inovatori su retko prepoznati.
Sudovi beleže prevelike varijacije u smislu pružanja usluga, što podriva pristup pravdi i ujednačenu primenu zakona. Nekoliko sudova pokazuje izuzetan učinak u odnosu na dogovorene pokazatelje iz Okvira
učinka, ali postoji određeni broj sudova sa lošim učinkom koji se
preslikavaju na ostatak sektora i ne uspevaju da pruže ljudima
usluge koje su im potrebne. Obim posla nije raspoređen jednako,
pa su neki sudovi pretrpani poslom, dok drugi imaju očigledno
manje posla. Sudske prakse se razlikuju širom zemlje u oblastima
koje su važne za korisnike sudova, kao što je rešavanje žalbi i primena odluke o oslobađanju od plaćanja takse za siromašne korisnike suda. Primetan je napredak u nekim oblastima upravljanja sudovima, kao što su neka poboljšanja IKT i proceduralne reforme. Međutim, ovi rezultati su krhki i tek treba da usade promene u ponašanju među sudijama, tužiocima, advokatima i sudskim osobljem. Postoje izolovani slučajevi inovacija u dostavljanju poziva, često u sudovima van Beograda, gde je postignut napredak u nekim oblastima, kao što je smanjenje broja starih predmeta, dostavljanje poziva za sud i koordinacija aktera. Međutim, ove inovacije su vođene ličnim inicijativama pojedinaca ili uz podršku donatora. Inovatori su retko prepoznati, a lekcije naučene iz inovacija se ne dele na sistematičan način niti se preslikavaju u drugim sudovima. Kao rezultat toga, proseci i generalizacije o srpskom pravosuđu su obmanjujuće. Izveštaj Funkcionalne analize pokušava da dokumentuje ključne varijacije i nedoslednosti širom nadležnosti, kao i moguće pokretače takve situacije.
Kvantitet i kvalitet raspoloživih podataka je značajno poboljšan u poslednjih nekoliko godina – sledeći korak će podrazumevati da rukovodioci koriste ove podatke za potrebe informisanja odluka i pokretanja učinka.
Izuzetna heterogenost ističe potrebu za doslednijim i koherentnijim pristupom upravljanju
učinkom. Sektoru nedostaje okvir za merenje i upravljanje
učinkom.8 Reforme se često pokreću nasumično, bez analize
fiskalnog ili operativnog uticaja, a implementacija se retko kad
nadgleda. Donosioci odluka opisuju kako samo preskaču iz jedne
krize u drugu, baveći se simptomima umesto uzrocima sistemski
lošeg učinka, a to se posebno odnosi na upravljanje ljudskim i
finansijskim resursima. Podeljene odgovornosti upravanja i
rukovođenja otežavaju napredak i umanjuju odgovornost,
uključujući i preko potrebne oblasti kao što su planiranje budžeta,
redizajniranje procesa, investicije u IKT i unapređenje infrastrukture. Sa pozitivne strane, kvantitet i kvalitet dostupnih podataka je značajno poboljšan poslednjih godina – sledeći korak će podrazumevati da rukovodioci koriste ove podatke radi donošenja odluka i pokretanja učinka.
- Sektor pravosuđa u Srbiji ne pati od nedovoljno resursa, ali se ti resursi ne raspoređuju delotvorno niti se izvršavaju na efikasan način. Opšti nivo budžetskog finansiranja je u skladu sa prosekom EU, kako po glavi stanovnika tako i kao udeo u BDP. Međutim, proces planiranja budžeta ne uzima u obzir potrebe pružanja usluga, nedavne reforme niti težnje Srbije u procesu pristupanja u okviru Poglavlja 23. Ogromna masa zarada istiskuje druge izdatke, ostavljajući malo prostora za preko potrebne investicije u obuku,9 IKT i infrastrukturu.10 Ljudski resursi nisu usklađeni sa potrebama – postoji veliki broj sudija na vrhu11 i nisko kvalifikovanog pomoćnog osoblja na dnu,12 ali ‘nedostaje sredina’ stručnog osoblja srednjeg nivoa koje će biti neophodno za pružanje podrške modernizaciji pravosuđa. Uprkos ogromnom broju ljudskih resursa, veoma se malo ulaže u stalnu obuku i razvoj kadrova. Resursi se ne programiraju zajednički, koordinacija je nedovoljna, a ponekad je prisutna i konkurencija među izdeljenim akterima odgovornim za različite resurse. Kao rezultat, produktivnost sektora je niska, a pravosuđe pruža malu vrednost za novac za državu. Pravosuđe je tako u lošoj poziciji da traži više sredstava, a u trenutnom fiskalnom okruženju, može se očekivati samo smanjenje budžeta. Sektor će morati da nauči kako da „uradi više sa manje“ kroz bolje planiranje i koordinaciju u raspoređivanju resursa i izvršenju budžeta. Bez značajnih promena u navedenim oblastima, sektor neće biti sposoban da iznese sve reforme koje su neophodne kako bi se ispunili uslovi za pristupanje EU.
Srbija ulazi u fazu pregovora za Poglavlje 23 sa dobrom bazom znanja.
U budućnosti se biti potrebno donošenja čitavog niza teških odluka kako bi se učinak sektora
uskladio sa standardima EU. Srbija ulazi u fazu pregovora za
Poglavlje 23 sa dobrom bazom znanja. Uz potrebnu posvećenost i
volju, usklađivanje sa nivoom učinka EU može biti dostignuto
dugoročno. Funkcionalna analiza pruža sveobuhvatan set
preporuka koje su administrativno i finansijski izvodljive, i koje su usklađene sa ciljevima NSRP i pristupnim
zahtevima Poglavlja 23.
- Baš kao što su izazovi analizirani u Funkcionalnoj analizi međusobno povezani, tako se i preporuke međusobno pojačavaju. Srpske vlasti mogu biti zadovoljne, jer u ovoj fazi razvoja, ne moraju da menjaju jednu dimenziju učinka drugom. Unapređenje efikasnosti će dovesti do kvalitetnijih usluga i obrnuto, a unapređenja u bilo kojoj od ovih oblasti će poboljšati pristup pravdi. Međutim, implementacija preporuka će zahtevati određeni nivo koordinacije među akterima koju tek treba pokazati.
- Od velikog broja činjenica i preporuka navedenih u Izveštaju, tim Funkcionalne analize sugeriše da bi rukovodioci trebalo da se fokusiraju na sledećih sedam prioriteta koji mogu postaviti srpsko pravosuđe na ključnu putanju unapređenja učinka. Bez značajnog napretka u ovih sedam prioritetnih oblasti, sektor će teško uspeti da dostigne transformaciju koja je neophodna za usklađivanje učinka sa državama članicama EU.
- Razviti okvir učinka koji prati učinak sudova i tužilaštava u odnosu na targetiranu listu ključnih pokazatelja učinka. Matrica za Okvir učinka (Aneks 2 Izveštaja Funkcionalne analize) može da obezbedi polaznu tačku za selekciju targetirane liste pokazatelja koji će pokrenuti učinak. Da bi se smanjile prevelike varijacije i nedostatak ujednačenosti, potrebno je usmeriti se na podizanje učinka onih sudova koji beleže najslabiji učinak u odnosu na trenutni prosek, a nagraditi sudove visokog učinka. Od predsednika sudova i javnih tužilaca treba zahtevati nadzor i periodično izveštavanje o njihovom učinku u odnosu na mali broj pokazatelja učinka, a detaljno izveštavanje u drugim oblastima može biti smanjeno. VKS i RJT bi mogli da imaju motivacionu ulogu u odnosu sa sudovima i javnim tužilaštvima, prepoznajući one koji brzo napreduju i beleže visok učinak kroz nematerijalno nagrađivanje i prezentovanje njihovog rada. Takođe bi mogli da olakšaju intenzivniji dijalog među njihovim rukovodiocima (predsednicima sudova, rukovodiocima odeljenja, menadžerima sudova i javnim tužiocima, itd.) kroz razmenu dobrih praksi i primenu lekcija u procesu rešavanja ključnih izazova učinka. Zadovoljstvo korisnika će biti važan aspekt u merenju učinka, pa bi VSS i DVT trebalo da se pripreme za anketiranje korisnika u srednjem roku. (Videti Preporuku 1 i 26 i dalje korake.)
- Obezbediti da sudovi koriste punu funkcionalnost sistema za vođenje predmeta kako bi unapredili doslednost prakse i podržali odlučivanje zasnovano na dokazima.13 Neki sudovi već koriste većinu funkcija koje su im dostupne i iz ličnog iskustva su videli koristi u smislu unapređenja učinka. VKS bi mogao da pripremi instrukcije kako bi zahtevao doslednost u praksi u svim sudovima. Od osoblja suda treba zahtevati da unose podatke o predmetima u relevantna polja i skeniraju dokumentaciju u što većoj meri. Svi sudovi treba da dodeljuju predmete koristeći postojeću funkciju za nasumično dodeljivanje predmeta i da izveštavaju o slučajevima kada je neophodno prevazići postojeći algoritam. Ročišta treba zakazivati elektronski. Uz dosledniji pristup vođenju predmeta, predsednici sudova mogu da nadgledaju rezultate svojih sudovima kroz periodične izveštaje, uključujući Starosnu listu. Predsednicima sudova, sudijama i osoblju sudova će biti potrebna obuka o funkcionalnostima i koristima sistema, pored kurseva IKT pismenosti, kako bi podržali sudove u ispunjavanju ovih zahteva. MP bi, sa svoje strane, trebalo da finansira povećanje kapaciteta servera i ključno unapređenje postojećih sistema, kako bi se lakše popunjavala polja sa relevantnim podacima i izrađivali izveštaji rukovodilaca. (Videti Preporuke 6, 25, 49 i dalje korake.)
- Razviti sveobuhvatni program stalne obuke za sudije, tužioce i osoblje suda. Uprkos velikom broju ljudskih resursa, sektor vrlo malo investira u obuku i razvoj zaposlenih. Pravosudna akademija bi mogla da predvodi inicijativu u povećanje kapaciteta postojećih ljudskih resursa u sektoru i da postane čvorište za učenje u čitavom sektoru. Akademija može da sprovede rebalans postojećih resursa (tj. da smanji budžet sa početnu obuku i poveća budžet za stalnu obuku) i da prebaci programe svojih zaposlenih ka aktivnostima vezanim za stalnu obuku. Prioritet je sprovođenje procene potreba za obukom. Na osnovu te procene, moguće je pokrenuti sveobuhvatan program obuke za sudije, tužioce i osoblje suda, koja bi pokrivala suštinske teme i praktične veštine, sa posebnim akcentom na usklađivanje pravosuđa sa evropskom praksom. Treba organizovati prilagođenje obuke kako bi se zadovoljile specifične potrebe ključnih aktera, uključujući predsednike sudova, javne tužioce, sekretare sudova i savetnike. (Videti Preporuku 38 i dalje korake.)
- Reformisati procesne zakone radi pojednostavljenja procesa dostave i otpočeti pojednostavljivanje poslovnih procesa. Proces dostave trenutno predstavlja ozbiljnu prepreku u obradi predmeta u svim vrstama sudova i predmeta. Ovo je moguće olakšati kroz smanjenje broja dostava koje su zahtevane u svakom predmetu i stvaranje pretpostavke kontinuirane dostave nakon prvog dostavljanja. Takođe je moguće usmeriti interne procedure u sudovima, kroz primenu lekcija iz Osnovnog suda u Subotici. MP bi moglo da blisko sarađuje sa sudovima na analiziranju mogućnosti za unapređenje modaliteta dostave i podsticanja učinka dostavnih službi, primenjujući lekcije iz Prekršajnog suda u Novom Sadu, Osnovnog suda u Užicu i Osnovnog suda u Vršcu. Ovo bi verovatno podrazumevalo promenu Memoranduma o razumevanju sa Poštom ili potpuno odustajanje od usluga Pošte. Podaci o učestalosti, stopi uspešnosti i troškovima treba da budu prikupljani i nadgledani. Potrebno je organizovati obuku kako bi se podržale sudije, osoblje suda i kuriri radi obezbeđivanja delotvorne implementacija pojednostavljenog sistema dostave. Nakon reformisanja ovog uskog grla, treba težiti pojednostavljivanju i usmeravanju drugih poslovnih procesa kako bi se smanjila birokratija u sudovima i javnim tužilaštvima. U međuvremenu bi mogle da se razviju kontrolne liste koje bi pomogle korisnicima sudova u kretanju kroz procedure uz primenu lekcija iz Osnovnog suda u Vršcu. (Videti Preporuke 8, 27 i dalje korake.)
- Eliminisati stare izvršne predmete računa za komunalne usluge. Masovno rešavanje zaostalih predmeta izvršenja u Osnovnim sudovima verovatno neće značajno promeniti pružanje usluga, jer je većina ovih predmeta neaktivna, a izvršenje podrazumeva malo sudijskog rada. Međutim, rešavanje ovih predmeta je neophodno s obzirom da Srbija kreće u proces Poglavlja 23. Čišćenje stolova od oko 1.7 miliona nerešenih predmeta izvršenja će takođe označiti svež početak za mnoge sudove. Ovo bi verovatno poboljšalo moral i dramatično bi unapredilo metriku učinka Srbije među uporednim zemljama EU. Osnovni sudovi bi mogli da opredele više zaposlenih i napora koji bi bili usmereni na izvršenje zaostalih predmeta, primenjujući lekcije pristupa zasnovanog na dokazima iz Osnovnog suda u Vršcu. Oni bi takođe trebalo da identifikuju sve raspoložive mogućnosti za čišćenje starih neaktivnih predmeta vezanih za komunalne usluge, primenjujući lekcije iz Prvog osnovnog suda u Beogradu i iskustva sa Infostanom. U međuvremenu bi osnovni i viši sudovi trebalo da analiziraju zaostale predmete koji ne spadaju u izvršenje, koristeći sveobuhvatnu Starosnu listu i praveći prioritete za rešavanje tih predmeta. Detaljan nadzor i stalna podrška VKS će i dalje biti potrebna. Priznanje koje bi VKS odao sudovima sa visokim učinkom bi moglo da posluži kao motivacija osnovnim sudovima da ispune ovaj zadatak. (Videti Preporuku 2 i dalje korake)
- Razviti realnijij budžet u okviru postojećih sredstava.Pošto je verovatnoća da će se obim resursa povećati u trenutnom fiskalnom okruženju mala, unapređenje učinka će zahtevati da sektor ‘uradi više sa manje’. Rukovodioci sektora u VSS, VKS, MP, DVT i RJT bi mogli da koordiniraju pripremu budućih godišnjih planova rada i pregovaraju o kompromisima u okviru postojećih resursa kako bi se napravio prioritet troškova koji će povećati produktivnost i učinak (kao što su obuka, unapređenje IKT, redizajniranje procesa i reforme procesne efikasnosti) i kako bi se smanjili neki troškovi u drugim oblastima. Rukovodioci treba da razjasne odgovornost za kapitalne i tekuće troškove kako bi se prevazišla paraliza i slabo trošenje sredstava u tim oblastima. VSS i DVT će biti potrebna tehnička pomoć i softver kako bi mogli da preuzmu svoje funkcije. Na primer, kao prioritet, VSS i DVT bi trebalo da automatizuju svoje funkcije finansijskog upravljanja kako bi omogućili veću fleksibilinost u preraspoređivanju resursa za sudove i tužilaštva tokom godine. MP, zajedno sa VSS i DVT, treba da razvije plan za smanjenje docnji u određenom roku, uključujući bolju koordinaciju u sektoru i veću kontrolu obaveza pojedinačnih sudova i tužilaštava. (Videti Preporuke 32, 33, 34 i dalje korake.)
- Uskladiti miks resursa u određenom roku kroz postepeno smanjenje mase zarada i povećanje investicija u produktivnost i inovacije. VSS treba da zamrzne buduće imenovanje sudija, jer pravosuđe već ima preveliki broj stalnih sudija, posebno u svetlu sve manjeg broja novih predmeta, smanjenih nadležnosti sudova i evropskih uporednih podataka. VSS može postepeno da smanji broj sudija tako što neće popunjavati upražnjena radna mesta sudija koje odlaze u penziju i tako što će unapređivati sudije koje su već u sistemu tamo gde postoji takva potreba.14 Sa svoje strane, MP treba da zadrži zamrzavanje zapošljavanja na pozicije osoblja, ukine ‘radnu snagu iz senke’ u vidu zaposlenih na određeno vreme i volontera, i realizuje plan smanjenja broja zaposlenih, fokusirajući se na niskokvalifikovano pomoćno osoblje, uključujući službenike koji rade na overavanju dokumentacije. Sa ovim uštedama, Savet i sudovi bi mogli da investiraju u tehničko osoblje srednjeg nivoa sa specijalizovanim veštinama (IKT, istraživanje, analitika, menadžment suda, itd.) kako bi se podržalo stvaranje moderne administracije sposobne za dostizanje evropskih standarda. U sektoru takođe postoje značajne potrebe za unapređenjem infrastrukture i IKT. MP bi moglo da počne sa sprovođenjem popisa IKT i infastrukture i izgradnjom kapaciteta u svom Odseku za investicije. U zamenu za napredak u impelementaciji drugih preporuka Funkcionalne analize, donatori bi možda bili voljni da doprinesu sredstva za podršku implementacije ovog plana. Usklađivanje miksa resursa će zahtevati koordinisani pristup rukovodilaca sektora i odobrenje MF, ali je to ključna aktivnost za ponovno oblikovanje strukture pravosuđa koje će pokrenuti učinak. (Videti Preporuke 24, 25, 35 i dalje korake.)
