Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Rezime činjenica i preporuka

2c. Upravljanje ljudskim resursima

i. Osnovne činjenice

Strateški pristup upravljanju ljudskim resursima (HR) nije očigledan u srpskom pravosuđu. Da bi se pravosuđu omogućilo da se transformiše u skladu s praksom EU, srpskom pravosuđu je potreban obnovljen fokus na učinak, produktivnost i ulaganje u ljudski potencijal.
Srbija ima jednu od najviših stopa broja sudija prema broju stanovnika u celoj Evropi, zajedno sa veoma visokom stopom broja osoblja prema broju sudija.
Srbija ima jednu od najviših stopa broja sudija prema broju stanovnika u celoj Evropi, zajedno sa veoma visokom stopom broja osoblja prema broju sudija.Nedostatak planiranja i ograničenost raspoređivanja resursa deliimično objašnjavaju suboptimalan učinak sistema. Ključni problem u upravljanju ljudskim resursima su sledeći:
1. Pozicije sudija, tužilaca i osoblja su samo dodate na prethodni broj radne snage na ad hoc način, a ne na osnovu objektivne potražnje ili broja predmeta; ⁹¹
2. Dopunjavanje radne snage je određivano bez povezanosti s planom za racionalizaciju ukupnih resursa;
3. U stvari, ne postoji nacionalna sudska ili tužilačka služba. Zapošljavanje i postavljenja su na lokalnom nivou, što stvara grupe ljudskih resursa u svakom sudu ili tužilaštvu. Kada sudije, tužioci i državni službenici jednom dobiju radno mesto, oni ne mogu bez pristanka biti premešteni iz sudova s niskom potražnjom u one s visokom potražnjom, niti u druge institucije koje su preuzele dužnosti koje su ranije obavljali sudovi. Postoji malo mehanizama da se njihov pristanak intenzivira.
4. Pored velikog broja postojećeg osoblja, mnogobrojno osoblje na određeno vreme i volonteri stvaraju „radnu snagu u senci”. Kažu da su primljeni van konkursa i da se njihov učinak uglavnom ne prati. Njihov neto doprinos izgleda da je marginalan i njihovo prisustvo često odvlači pažnju iskusnijeg osoblja od ključnih funkcija, a njihovo menjanje je često, što dovodi do gubitka korporativne memorije. Sve u svemu, „radna snaga u senci” destabilizuje funkcionisanje suda, ometa planiranje integrisanih resursa i koči dugoročniju efikasnost.
5. Nema dovoljno finansiranja za podršku ostalih troškova (kao što je infrastruktura ili IKT), što bi dalo bolju podršku ljudima da dostignu učinak višeg standarda. Nepotrebna rigidnost u alokaciji resursa u okviru sektora sprečava rukovodioce da čine pozitivne razmene između ljudskih resursa i drugih troškova (kao što je preusmeravanje ušteda u upražnjenim radnim mestima na pokrivanje troškova obuke ili na operativne troškove).
Odnos potražnje/ponude već ukazuje na prekomeran broj radne snage, tako da ne treba vršiti nova sudijska postavljenja niti upražnjena mesta treba popunjavati, sve dok se broj sudija ne smanji osipanjem.
Određivanjem odgovarajućeg broja i pravilnim raspoređivanjem sudija, tužilaca i osoblja među sudovima i tužilaštvima u skladu s brojem predmeta, poboljšaće se efikasnost pravosuđa i obezbediti pravičniji pristup javnosti.Odnos potražnje/ponude već ukazuje na prekomeran broj radne snage, tako da ne treba vršiti nova sudijska postavljenja niti upražnjena mesta treba popunjavati, sve dok se broj sudija ne smanji osipanjem. Dalje, treba uvesti zamrzavanje u većini oblasti radne snage i doneti plan za redukciju radne snage, fokusirajući se na niskokvalifikovano pomoćno osoblje i osoblje pisarnice koje je ranije vršilo poslove overe. „Radna snaga u senci” u vidu osoblja na određeno vreme i volontera treba da se smanji. Ljudski resursi, koji su već u sistemu, treba da se efektivnije iskoriste i treba ulagati u njihovu obuku. U međuvremenu, srpskom pravosuđu su potrebni novi mehanizmi za određivanje odgovarajućeg brojčanog nivoa sudske radne snage, uzimajući u obzir količinu posla, učinak i ciljeve transformacije. Konsolidacijom odgovornosti za broj i raspored sudija, tužilaca i nesudijskog i netužilačkog osoblja znatno će se osnažiti planiranje resursa. Savet/Veće treba odmah da izgradi svoje kapacitete kako bi se izvršio ovaj bitan zadatak.
Za alokaciju finansiranja između pozicija, potreba radne snage i drugih inputa (npr, tehnologije) potreban je značajan zaokret u okviru ukupnog budžetskog paketa. Sistemu je potrebno manje niskokvalifikovanog pomoćnog osoblja, i treba da ukine sudije porotnike koji troše sredstva, a ne doprinose pružanju usluga. Umesto toga, sistem treba da investira u specijalizovane analitičke uloge, sudske i tužilačke saradnike, savetnike, menadžere sudova, sekretare, planere, IT administratore i statističare. Infrastruktura i reorganizacija procesa su potrebni da se stručnijim ljudima omogući da rade s višim standardom.
Posebno, sudski i tužilački sradnici/pomoćnici daju važan doprinos učinku sektora i oni zaslužuju specijalnu pažnju u reformi ljudskih resursa. Sada, oni ne dobijaju nikakvu formalnu obuku i malo ima mehanizama za njihovu objektivnu evaluaciju i unapređenje. Ipak, oni pružaju važnu podršku sudijama i sudskoj administraciji u procesuiranju predmeta. Mnogi saradnici imaju nameru da rade na tim mestima samo privremeno, u smislu „odskočne daske” pre nego što postanu sudije ili tužioci. Ova aspiracija nije realna (možda nikada i nije bila) u sistemu koji već ima preveliki broj sudija, opadajući broj predmeta i smanjenje nadležnosti. Ipak, njihove sposobnosti i korporativna memorija su dragocene za sektor. Pravosudni sektor treba da stvori privlačnu i izvodljivu karijernu putanju za saradnike s visokim učinkom koja bi ih unapređivala do ključnih (nesudijskih) rukovodećih položaja u sudu ⁹² u novom sistemu koji vrednuje srednji menadžment. Takođe, treba obezbediti obuku i usavršavanje kako bi se omogućilo ovim saradnicima da svoje aspiracije usklade s modernim pravosuđem.
Radi se na unapređenju sistema za evaluaciju i disciplinu sudija. Pravila za evaluaciju sudija i tužilaca su usvojena 2014. godine posle mnogo odlaganja. Iako je moguće da su ova pravila previše blaga i nejasna, ona obezbeđuju okvir za merenje učinka i mogu se osnaživati vremenom. Dalje je potrebno raditi na povezivanju evaluacije s unapređivanjem i napretkom u karijeri. Treba uneti podstreke u oba sistema da bi se sudije i tužioci stimulisali da razvijaju svoje sposobnosti kroz stalne obuke i da pokažu evidenciju učinka. Obrazovni program sa sudijama i tužiocima bi mogao da bude koristan za stimulisanje ove vrste kulturne promene.
Pravosudna Akademija treba da se više fokusira na stalnoj obuci i da predvodi široku inicijativu za podizanjem kapaciteta za sudije, tužioce, saradnike i sudsko osoblje.
Postoji akutna potreba za obukom i podizanjem kapaciteta u čitavom srpskom pravosuđu. Pravosudna akademija je u prošlosti bila previše usredsređena na početne obuke za nove sudije uprkos činjenici da sistem ima previše sudija, opadajući broj predmeta i smanjenje nadležnosti. Ubuduće, PA treba da se više fokusira na stalnoj obuci i da predvodi široku inicijativu za podizanjem kapaciteta za sudije, tužioce, saradnike i sudsko osoblje. Obuka bi trebalo da pokrije sve aspekte relevantne za transformaciju u moderno evropsko pravosuđe, a na osnovu sveobuhvatne procene potreba za obukom.
Stalna obuka bi trebalo da pokrije sve aspekte relevantne za transformaciju u moderno evropsko pravosuđe, a na osnovu sveobuhvatne procene potreba za obukom.
Ukupno gledano, pravosuđu je potrebna jasnije određena odgovornosti u donošenju politike ljudskih resursa, sofisticiraniji manadžment i bolje definisani sistemi ljudskih resursa. Ostaje na VSS i DVT da preuzmu vođstvo u većini ovih pitanja.

ii. Preporuke i dalji koraci

Preporuka 35:
Uvesti zamrzavanje zapošljavanja za sudije i ne popunjavati upražnjena sudijska mesta dok se ne donese čvrsta i transparentna metodologija koja će odrediti potreban broj sudija. Ukoliko su potrebna prilagođavanja, premestiti sudije, uz njihov pristanak, ili unaprediti sudije u okviru sistema da bi se sprečilo bilo kakvo povećanje ukupnog broja sudija. Raditi u okviru budžetskog procesa na preusmeravanju sredstava alociranih za plate upražnjenih sudijskih pozicija na produktivnije oblasti, kao što je specijalizovano osoblje srednjeg nivoa, IT i infrastruktura.⁹³ VSS treba odmah da primeni ovo zamrzavanje i da ga održi srednjeročno dok VSS ne donese čvrstu metodologiju koja će odrediti potreban broj sudija i ne precizira tu metodologiju. Broj potrebnih sudija je verovatno prilično ispod sadašnjeg broja sudija koji sude, tako da će biti potrebana redukcija.

Uvesti zamrzavanje upražnjenih sudijskih pozicija. Ukoliko se upražnjena mesta pojave na višim nivoima, popuniti ih kroz unapređenja sudija s nižih nivoa. Ne popunjavati upražnjena mesta na nižim nivoima, s obzirom na opadajuću potražnju. (VSS, VKS – kratkoročno i stalno)
Postepeno vremenom smanjivati fond plata na osnovu smanjenja broja zaposlenih – tj. ne zamenjivati sudije koji se penzionišu ili napuste službu. (VSS – kratkoročno i stalno)
Ukoliko bude potrebno, premestiti postojeće stručne saradnike iz manje zaposlenih sudova u one s više posla u okviru iste sudske instance u istoj apelacionoj oblasti. (VSS, VKS – srednjeročno)⁹⁴
Raditi u okviru budžetskog procesa na preusmeravanju sredstava alociranih za plate upražnjenih sudijskih pozicija na druge prioritetne rashode, kao što su investicije u upravljačke kapacitete, obuka, usavršavanje informacione tehnologije i poboljšanje infrastrukture. (VSS, VKS, MP uz odobrenje Ministarstva finansija – srednjeročno)
Zatražiti saglasnost od postojećih sudija da budu raspoređeni kao zamena sudijama u sudovima iste instance u okviru iste apelacione oblasti. Privremeno premestiti sudije, uz nihov pristanak, tamo gde se ukaže potreba. (VSS – srednjeročno)
Stvoriti podstreke za sudije da pristanu na premeštaj i budu raspoređeni kao zamena, uključujući tu i finansijski podstrek i vođenje računa o tome pri budućim unapređenjima. (VSS, VKS – srednjeročno)
Utvrditi čvrstu i transparentnu metodologiju na centralnom nivou za određivanje potrebnog broja sudija, uzimajući u obzir, između ostalog, broj stanovnika, geografski prostor, potražnju za sudskim uslugama, potražnju po vrsti predmeta, domaće pravne zahteve, nedavne reforme u nadležnosti sudova i iskustva uporednih zemalja članica EU. (VSS, VKS – srednjeročno)

Preporuka 36:
Objektivno odrediti broj zaposlenih u skladu s evropskim iskustvima i prilagođavati broj zaposlenih kada se okolnosti promene.⁹⁵ Smanjiti broj privremeno zaposlenih i osoblja „u senci”. Troškovi za ovo će biti umereni kratkoročno, ali reforme moraju doneti značajne uštede.

Analizirati potrebe za nesudijskim osobljem u sudovima na osnovu broja predmeta i ekonomije obima. Ispitati periferne činioce radi određivanja trenutnih mogućnosti za smanjenje broja zaposlenih kroz otpuštanje ili dugoročnije prirodnim odlivom zaposlenih. (VSS, DVT, MP – kratkoročno)
Doneti program za smanjenje broja zaposlenih u sudovima i tužilaštvima, usredsređujući se na racionalizaciju osoblja u skladu s promenljivom nadležnošću sudova (tj. ciljati na višak radne snage u zemljišnim knjigama, osoblju na overi, itd.) i smanjenje ili angažovanje spolja pomoćnog osoblja čija uloga ne doprinosi procesuiranju predmeta (čistačice, vozači, daktilografi, osoblje pisarnice, osoblje održavanja, stolari, itd.). (VSS, DVT, MP – kratkoročno)
Ponuditi podsticaje osoblju da iz sudova pređe u izvršnu vlast ili tužilaštva kao bolju alternativu od otkaza. (VSS, DVT, MP – kratkoročno)
Strogo ograničiti razloge za angažovanje osoblja na određeno vreme ili po ugovoru. Standardizovati izveštavanje o broju, ulozi i troškovima radne snage „u senci”. (MP – kratkoročno)
Zamrznuti sav volonterski rad i privesti kraju program volontiranja u sudovima i tužilaštvima. (VKS – kratkoročno)
Razviti formulu za određivanje sredstava i broja osoblja koje radi na procesuiranju predmeta po sudiji i administrativnog osoblja na osnovu jedinica rada (npr. standardan broj radnika IKT po jedinici opreme koju održavaju). Utvrditi transparentno opravdanje za odstupanja od nivoa broja zaposlenih kao što je standardima određeno. Pozabaviti se pitanjem broja zaposlenih u administraciji i nameštenika, srednjeročno. (MP – kratkoročno do srednjeročno, uz konsultovanje VSS pre 2016. godine)
Kreirati jedan sofisticiraniji model potreba za osobljem/normi uzimajući u obzir normativne, administrativne ili tehnološke promene u potrebama za osobljem i uključiti ostale državne službenike i nameštenike. (VSS – dugoročno)

Preporuka 37:
Ustanoviti sisteme za izbor, evaluaciju i unapređenje najkvalifikovanijih sudija koji će poboljšati kvalitet, povećati efikasnost i poverenje javnosti u pravosuđe.⁹⁶ Upotrebiti sistem evaluacije i unapređenja da bi se prepoznao dobar učinak i podstakle inovacije. Inicirati i primeniti pomoćne aktivnosti, uključujući obavezu ponovne obuke za sudije s manjim učinkom. Implementacija nedavno usvojenih pravila za ocenjivanje treba da bude u fokusu kratkoročno.

Pojasniti procedure za ocenu učinka, uključujući i to kako će se ocene koristiti za donošenje odluke o stavljanju pod nadzor, unapređenju i disciplinskoj odgovornosti. Ovo za sobom povlači izmene i u propisima i u pravilima za evaluaciju. (VSS, Narodna skupština – srednjeročno)
Utvrditi kriterijume i pravila za popunjavanje upražnjenih pozicija predsednika sudova, tako da privremena postavljenja, ako je to neophodno, budu kratkog trajanja. (VSS - srednjeročno)
Realizovati nedavno usvojena pravila o kriterijumima, standardima i procedurama za unapređenja i ocenu učinka sudija. (VSS – kratkoročno)
Razmotriti pooštravanje pravila na sledeći način (VSS – srednjeročno):
- Ustanoviti čvršće standarde za postizanje zadovoljavajuće ocene;
- Skratiti period ocenjivanja sudija pod nadzorom kako bi se smanjio administrativni pritisak na komisiju za ocenjivanje;
- Uvesti evaluacione kriterijume koji stvaraju podstreke za inicijative za unapređenje učinka sistema, uključujući i pohađanje obuka, mentorski rad s manje iskusnim sudijama i učešće u radnim grupama;
- Dati prednost pri unapređenju sudijama koji su radili u više sudova ili su dobrovoljno radili na smanjenju broja starih predmeta u svom ili drugim sudovima.
Obezbediti komisiji za ocenjivanje dovoljno pomoćnog osoblja za prikupljanje informacija po evaluacionim kriterijumima i omogućavanje komisiji da sprovede analizu učinka. (VSS – kratkoročno)
Sprovesti kampanju edukacije za sudije o jačanju sposobnosti i cilju evaluacije. (VSS – srednjeročno)

Preporuka 38:
Izvršiti sveobuhvatnu analizu potreba za obukom za postojeće sudije, tužioce i sudsko osoblje. Preusmeriti fokus PA ka stalnoj obuci i doneti i realizovati značajan program stalne obuke za sve sudije, tužioce i osoblje.⁹⁷ Osnažena stalna obuka za sudije i saradnike treba da počne kratkoročno. Ova značajna injekcija obuci će zahtevati umerenu investiciju.

Redukovati broj učesnika početne obuke dok se ne donese transparentna i čvrsta metodologija za određivanje potrebnog broja sudija i dok se ne reše pravna pitanja istaknuta u nedavnoj odluci Ustavnog suda. (VSS, DVT, PA – kratkoročno)
Izvršiti rebalans budžeta PA tako što će se umanjiti sredstva za aktivnosti početne obuke, a uvećati sredstva za aktivnosti stalne obuke. Usmeriti fokus osoblja ka pripremi aktivnosti stalne obuke. (PA, MP – kratkoročno)
Izvršiti sveobuhvatnu procenu potreba za obukom za postojeće sudije, tužioce i osoblje. (PA, VSS, DVT, MP – kratkoročno do srednjeročno)
PA, kao centar za obuku, da se fokusira na razvijanje striktnih, doslednih i delotvornih materijala i metodologije za obuku, koristeći iskustva Evropske mreže za obuku u pravosuđu (EJTN), kao vodič. (PA, VSS, DVT, MP – kratkoročno)
Usvojiti program obuke baziran na sposobnostima za sudsko osoblje kako bi se poboljšao njihov učinak u sadašnjoj ulozi. (PA, VSS – srednjeročno)
Sačiniti plan obuke i obezbediti obuku pod sponzorstvom države za ostale zaposlene (npr. za menadžere sudova, osoblje pisarnice). (PA – srednjeročno)
Podići standarde programa početne obuke i evaluacije. (PA, VSS, DVT – srednjeročno)

Preporuka 39:
Doneti delotvorne, efikasne i transparentne disciplinske mere kako bi se obezbedio kvalitet pravosuđa i efektivan pristup pravosuđu.⁹⁸ Svaka od ovih preporuka je relativno jeftina; smanjenje broja pritužbi bi moglo da dovede do toga da disciplinski tužilac i komisija postanu ekonomičniji.

Obezbediti adekvatan broj osoblja u disciplinskim odeljenjima VSS i DVT i razmotriti njihovo povećanje plate u srazmeri s njihovom odgovornošću. Smanjiti kašnjenja u primeni disciplinskih procedura. Obezbediti obuku o disciplinskom postupku sudijama, tužiocima i sudskom osoblju. (PA, VSS, DVT – srednjeročno)
Objaviti mišljenja o dozvoljenom/nedozvoljenom ponašanju, uključujući onlajn najčešće postavljena pitanja o etici. (VSS – kratkoročno)
Analizariti ishode procesa pritužbi na nivou sistema i podatke iskoristiti za informisanje budućih reformi. (VSS – dugoročno)

Preporuka 40:
Konsolidovati politiku ljudskih resursa (HR) u VSS i promovisati profesionalno osoblje u sudovima kojim se pravilno upravlja.⁹⁹ Ovo treba da zadovolji CCJE standarde odluka i promoviše efikasnost u skladu s Bangalorškim principima.¹⁰⁰ Dok neki od ovih koraka mogu odmah da počnu, većina zadataka je za srednjeročni plan. Centralizovanost zaposlenih i plata prema učinku je u dugoročnom planu. Ovi zadaci generalno nisu skupi, ali neki zahtevaju dodatan umeren broj osoblja u VSS.

Investirati u analitičko osoblje srednjeg nivoa u sudovima uz dodatnu korist u smislu stvaranja atraktivne karijere u sudskoj administraciji za stručne saradnike i sudsko osoblje. Razmotriti regionalni pristup za analitičke zadatke kada se radi o manjim sudovima. (VSS – srednjeročno)
Doneti detaljan opis radnih mesta, pojedinačan proces evaluacije i karijerni razvoj za stručne saradnike (od mlađeg do višeg saradnika, pa do savetnika). Doneti pojedinačne kriterijume evaluacije i razviti čvrst proces evaluacije za stručne saradnike koji će prepoznati nihov doprinos učinku sistema. (VKS uz konsultacije s VSS – kratkoročno)
Podići kapacitete u VSS/DVT kako bi mogli da preuzmu odgovornost da iskoriste jedan broj državnih službenika i nameštenika. Prilagoditi sistematizaciju smanjenjem broja klasifikacije sudova kako bi se omogućilo fleksibilno raspoređivanje. (VSS, MP – kratkoročno)
Zakonski regulisati da VSS i DVT (sa odeljenjima HR) budu odgovorni za nefiskalni aspekt donošenja politike razvoja zaposlenih u sudovima. (Narodna skupština, VSS, DVT, MP – kratkoročno)
Utvrditi jedinstvene službeničke i radne procese za nesudijsko osoblje (jedinstveni opisi radnih mesta u pravosudnom sektoru, konkursni postupak prema radnom mestu i metod izbora, evaluacija učinka sa standardizovanim ocenama); identifikovati potrebe za obukom i kandidate za sukcesiju. (VSS – srednjeročno)
Utvrditi razloge zašto određeni sudovi nerado koriste menadžere suda; podići svest o tome kako neki sudovi uspešno koriste menadžere suda. Utvrditi standardna zaduženja i kvalifikacije za menadžere suda. (VSS – srednjeročno)
Uvesti periodičnu analizu evaluacije učinka od strane centralizovanog tela kako bi se osiguralo da se poštuje procedura. (VSS – dugoročno)