Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Rezime činjenica i preporuka

1a. Efikasnost u pružanju sudskih usluga

i. Osnovne činjenice

  1. Efikasnost sistema je značajan izazov sa kojim se srpsko pravosuđe suočava, ali su primetna poboljšanja u nekim oblastima.
  2. Ako bi rezultati sudovasa najgorim učinkom bili podignuti na trenutni prosek, produktivnost bi bila u skladu sa učinkom EU11 zemalja.
    U poslednje tri godine, produktivnost sudova je poboljšana, ali je potrebno uraditi više kako bi se rešio problem onih koji se nalaze ispod proseka učinka.Stope rešavanja predmeta su zabeležile rast i trenutno su u skladu sa prosekom EU, ali je ovaj uspeh u velikoj meri postignut zbog smanjenog broja novih predmeta, a s obzirom na dostupne resurse taj rezultat je mogao da bude bolji.17 Postoje značajne varijacije u različitim sudovima, ali je mali broj sudova dostigao stopu rešenih predmeta manju od 100 procenata do 2013. godine. Prosečan broj rešenih predmeta po sudiji se nalazi u prihvatljivom okviru, ali značajno varira po vrstama sudova i lokacijama.18 Prosečan broj rešenih predmeta po sudiji je opao u prethodne dve godine u osnovnim, privrednim i prekršajnim sudovima, opet zbog smanjenog broja novih predmeta i povećanog broja sudija. Čini se da sudije uglavnom rešavaju isti broj predmeta koji dobiju – bez obzira da li je taj broj veliki ili mali – bez mnogo uticaja na zaostale predmete. Mnogi sudovi rešavaju manje predmeta po sudiji nego što bi bilo očekivano, a mnoge sudije rešavaju manje predmeta od njihovih kolega. Ukoliko bi rezultat sudova sa najgorim učinkom bio podignut na trenutni prosek, produktivnost bi bila u skladu sa učinkom zemalja EU11. Sudije širom Srbije bi tada mogle da posvete mnogo više vremena drugim važnim funkcijama koje podržavaju ostvarivanje standarda iz Poglavlja 23, uključujući obuku.
  3. U pogledu ažurnosti u rešavanju predmeta u prvoj instanci, slika je takođe pomešana, ali se naziru poboljšanja.Broj nerešenih predmeta u Srbiji na 100 stanovnika je visok u poređenju sa prosekom EU, mada se situacija poboljšava u građanskim i privrednim predmetima. Stopa zagušenosti predmetima je visoka na oko 1.41, a posebno je visoka u osnovnim, privrednim i prekršajnim sudovima. U proseku, novi predmeti prolaze kroz sistem relativno glatko; kao rezultat, prosečna starost rešenog predmeta je relativno mala u svim vrstama predmeta. Međutim, zaostali predmet opstaju, jer stari predmeti ostaju ‘zaglavljeni’i mnogi neaktivni predmeti ostaju registrovani. Iako sistemi za vođenje predmeta mogu da proizvedu Starosne liste nerešenih predmeta, ovakve liste se ne sastavljaju redovno, pa ih predsednici sudova obično ne analiziraju. To je šteta, jer Starosne liste mogu da budu koristan alat za praćenje ažurnosti u obradi predmeta. Funkcionalna analiza je napravila Starosnu listu za potrebe ovog izveštaja, a ta lista naglašava alarmantan broj predmeta koji ostaju nerešeni nakon tri, pet, pa čak i deset godina. Ovi stari predmeti će teško ispuniti standard pravovremenosti Evropske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP), te će stoga zahtevati posebnu pažnju. Vreme za rešavanje predmeta u danima značajno varira u odnosu na vrstu predmeta i suda. Vreme za rešavanje predemeta je kratko u višim sudovima (98 dana), ali je dugo u osnovnim sudovima (736 dana). U građanskoj i privrednoj parnici, vreme koje je u Srbiji potrebno za rešavanje predmeta je razumno i u skladu sa prosekom EU. Dok je u predmetima izvršenja, blagovremenost izuzetno duga i daleko gora nego bilo gde drugde u Evropi. Zato ne iznenađuje što je percepcija korisnika o blagovremenosti negativna, a dugo trajanje postupaka predstavlja frustraciju za korisnike sudova. Štaviše, podaci o blagovremenosti pravovremenosti postupaka u prvoj instanci ne prikazuju potpuno iskustvo korisnika, jer su žalbene stope visoke i ‘recikliranje’ predmeta kroz ponovljeno suđenje je uobičajena praksa, te to dodatno produžava krajnje rešavanje sporova za stranke.
  4. Uspešno masovno rešavanje predmeta izvršenja u Prvom osnovnom sudu u Beogradu bi moglo da bude preslikano u drugim sudovima.
    Delotvorno izvršenje predstavlja temelj pravosudnog sistema, a Srbija po ovom pokazatelju daleko zaostaje za zemljama članicama EU. Predmeti izvršenja čine veći deo zaostalih predmeta i izazivaju najveće zagušenje i odlaganje u sudovima. Izvršna odeljenja u sudovima često imaju nedovoljan broj zaposlenih i pokazuju nizak moral. Veći deo problema vezan je za neplaćene račune za komunalne usluge, što čini oko 80% ukupnog broja predmeta izvršenja.19 Nedavno sprovedene reforme će obezbediti da veliki deo novih predmeta izvršenja, uključujući predmete vezane za račune za komunalne usluge, bude prosleđivan privatnim izvršiteljima umesto sudovima, a rad ovih profesionalaca je potrebno nadgledati kako bi se obezbedila njihova delotvornost u rešavanju ovakvih predmeta. U međuvremenu će rešavanje postojećeg broja zaostalih predmeta izvršenja u sudovima zahtevati posebne mere.20 Pozitivno je to da su dostupna rešenja. Masovno rešavanje (čišćenje) predmeta se pokazalo uspešno u Prvom osnovnom sudu u Beogradu, a ovo iskustvo bi moglo biti preslikano u drugim sudovima. Targetirani pristup zasnovan na dokazima je takođe pokazao neke pozitivne rezultate u Osnovnom sudu u Vršcu. Nasuprot tome, predmeti izvršenja koji nisu vezani za račune za komunalne usluge, kao što je izvršenje sudske presude, teku relativno glatko, mada i tu ima prostora za poboljšanja.
  5. U Srbiji je izbegavanje dostave relativno lako: u proseku oko 57% pokušaja uručenja poziva za sud završi se neuspešno.
    Čitav niz neefikasnosti izaziva frustraciju među korisnicima suda i praktičarima i doprinosi odlaganju.Proces dostave je neophodan u svakom koraku postupka, a nepotrebna odlaganja ovde dovode do rikošet efekta kroz sistem. Izbegavanje dostave je relativno lako; u proseku, najmanje 57% pokušaja dostave završi se neuspešno. Akteri su jednoglasni u tvrdnji da je Pošta nedelotvorna i da ima malo podsticaja da unapredi svoje usluge, jer naplaćuje sudovima po pokušaju dostave. Povezani predmeti se retko spajaju (čak i tužbe i protiv-tužbe se retko spajaju) što dovodi do dupliciranja. Međutim, sudije će teško promeniti takvo ponašanje i češće spajati predmete, jer se njihov rad meri količinom rešenih predmeta. Upravljanje vremenom u sudovima je često veoma loše. Ročišta se održavaju samo u prepodnevnim časovima, uprkos malom broju sudnica. Neki sudovi koriste postojeći softver za vođenje predmeta za zakazivanje ročišta, dok se drugi oslanjaju na ručno pisane dnevnike koji su manje pouzdani i zahtevaju više vremena od njihovih modernih ekvivalenata. Rutinski postoji veliko kašnjenje u zakazivanju prvog ročišta u predmetu, a prosečno prođe oko tri meseca između dva ročišta. Prakse obrade predmeta su zastarele, uključujući nepovezana ročišta i ručnu razmenu informacija o predmetu. Predmetna dokumentacija se nekad zagubi i potrebno je mnogo vremena da se predmet prenese iz jednog suda u drugi. Pripremna odeljenja obećavaju, ali mnogi sudovi su vrlo spori u formiranju ovih odeljenja, često zbog nedostatka prostora ili otpora jednog dela sudija da se rastanu od ‘njihovih’ pomoćnika.21 Ročišta se često otkazuju ili odlažu zbog nedolaska zatvorenika, advokata ili veštaka: ovo se često dešava zbog loše koordinacije između sudova i ključnih pružalaca usluga, što se dodatno pogoršava rastućim docnjama prema ovim pružaocima usluga. Preveliki broj ročišta ne doprinosi rešavanju predmeta, što ukazuje da sudije ne koriste svoja ovlašćenja da aktivno upravljaju svojim predmetima. Što se advokata tiče, oni koriste proceduralne neefikasnosti u sudovima, i nemaju motiva da promene svoje ponašanje, jer su plaćeni po ročištu.
  6. Proceduralne zloupotrebe od strane stranaka u postupku često prolaze neopaženo, kao i neozbiljni zahtevi i žalbe. Sudije ne koriste svoja ovlašćenja da zaustave zloupotrebe zbog niza faktora, uključujući i bojazan da će njihove odluke biti oborene pred apelacionim sudovima, njihovu blisku saradnju sa advokatima, kao i opštu dinamiku tromosti u sudovima. U nekim oblastima, međutim, snažniji procesni zakoni, uključujući rigoroznije sankcije, kao i više jasnoće iz apelacione jurisdikcije, mogu pomoći sudijama da budu proaktivniji u vođenju predmeta.
  7. Efikasnost u pružanju usluga tužilaštva je takođe zabrinjavajuća, ali nedostatak podataka sprečava detaljniju analizu u okviru Funkcionalne analize. Tužilaštvo takođe prolazi kroz duboke promene u prelasku na tužilačku istragu u okviru novog Zakona o krivičnom postupku (ZKP). Prebacivanje više od 38,000 istražnih predmeta iz osnovnih sudova u javna tužilaštva smanjuje zalihe u sudovima, ali stvara zaostatak za tužioce, a oni se bore da obrade sve ove predmete. Nove obaveze su takođe proširile njihov obim posla, a oni nisu opremljeni na odgovarajući način za takve promene. Radni procesi zahtevaju analizu, kako bi se prilagodili ovom novom okruženju.
  8. U međuvremenu, efikasnost administrativnih usluga 22 je na visokom nivou i popravlja se, ali će mnoge od ovih funkcija nažalost uskoro biti ukinute u sudovima. Vreme potrebno za overu dokumentacije je smanjeno za jednu trećinu u periodu od 2009. do 2013. godine, a u polovini predmeta najmanje, overa može da se izvrši na jednoj lokaciji u roku od pola sata. Zadovoljstvo korisnika često prelazi 70% i beleži povećanje u većini aspekata u periodu od 2009. do 2013. godine. Percepcija o ponašanju i kompetentnosti osoblja je takođe poboljšana. Ipak, kao deo kontroverzne reforme imenovanja privatnih notara koji bi obavljali ove funkcije, ovi poslovi će biti 2015. godine iz sudova biti prebačeni u nadležnost privatnih notara (javnih beležnika). Nije potpuno jasno koji problem ovaj aspekt reforme pokušava da reši, s obzirom na postojeće veliko zadovoljstvo uslugama overe. Ukoliko bi sudovi mogli da se takmiče sa notarima na tržištu osnovnih funkcija overavanja, mogli bi da pruže usluge koje nude odgovarajuću vrednost za novac. Ako sudovi izgube ovu funkciju, treba očekivati značajno smanjenje broja zaposlenih.

ii. Preporuke i dalji koraci

Preporuka 1:
Ojačati upravljanje učinkom u sudovima tako što će se identifikovati i nagraditi sudovi s višim učinkom i što će se realizovati planovi poboljšanja učinka za sudove koji pokazuju manji učinak. Intenzivirati dijalog između sudova radi razmene dobre prakse i iskustava kroz intenzivnije programe sastanaka, radionica i diskusija. 23
Podizanje sudova koji pokazuju manji učinak na tekući prosečan nivo bi značajno poboljšao efikasnost i doslednost prakse i doveo učinak Srbije u sklad sa državama članicama EU. Ove preporuke se mogu realizovati po relativno niskoj ceni, koristeći se Pokazateljima okvira učinka(u Aneksu 2 Izveštaja Funkcionalne analize) kao početnim reperom.

  • Formirati odeljenje u VKS za analizu pitanja učinka sudova, koristeći Funkcionalnu analizu i Okvir učinka kao osnovu. (VKS – kratkoročno)
  • Odrediti jedan broj ciljanih pokazatelja, koji predstavljaju pokretače učinka suda, i pratiti ih u svim sudovima (VKS – kratkoročno i tekuće)
  • Odati priznanje poboljšanju učinka i inovacijama prikazujući ih na redovnim simpozijumima i putem nematerijalnih nagrada u vidu priznanja (npr. najbolji zaposleni, odnosno Predsednik suda u određenoj godini, Sud godine, u smislu povećanog učinka, inovator godine, itd.). (VSS sa MP – kratkoročno)
  • Razglasiti pojedinačnu i institucionalnu dobru praksu i inovacije kroz radionice i diskusije među predsednicima sudova i rukovodiocima odeljenja u sudovima. (VKS sa VSS – srednjeročno)
  • Sprovesti ciljane intervencije usmerene na pomoć onim sudovima koji imaju ozbiljne probleme da učinak podignu na prosečan nivo.(VKS – srednjeročno)

Preporuka 2:
Postaviti kao prioritet realizaciju Strategije VKS za rešavanje starih predmeta, posebno apostrofirajući stare izvršne predmete računa za komunalije kroz analizu i koordinisani stimulativni paket.24 Sastaviti spisak prema starosti predmeta kao ključni instrument za upravljanje vremenom i smanjenjem starih predmeta, i pratiti napredovanje u svakom sudu.
To se nadovezuje na posao u toku, koji sprovodi Radna grupa za smanjenje broja starih predmeta. Rezultati na ovom polju bi pomogli da se efikasnost Srbije dovede u sklad s ostalim evropskim pravosuđima. Možda će biti potrebna relativno skromna sredstva za prekovremeni rad zaposlenih koji će se baviti starim predmetima. Ove početne preporuke se mogu realizovati po relativno niskoj ceni, ali možda će biti potrebna tehnička pomoć u nekim delovima.

  • Ubrzati program smanjenja broja starih predmeta i usvojiti mere predložene u Vodiču dobre prakse kako bi se sprečilo ponavljanje pojave starih predmeta. (VSS, VKS – kratkoročno i tekuće)
  • Pratiti tužilačku istragu kako bi se sprečilo nagomilavanje starih tužilačkih predmeta. (DVT i RJT – kratkoročno i tekuće)
  • Analizirati zašto je postupak Infostana da povuče neaktivne predmete za račune komunalija bio tako delotvoran i primeniti te pouke na druga komunalna preduzeća. (VKS u saradnji sa Ministarstvom finansija, Ministarstvom energetike, komunalnim preduzećima – kratkoročno)
  • Formirati radne timove u onim sudovima koji su najviše pogođeni količinom starih predmeta računa za komunalije. Premestiti dovoljno osoblja, posebno saradnika, iz drugih odeljenja u ove radne timove i obezbediti im dovoljno IT opreme i softvera. Predsednici sudova treba da obezbede neophodno rukovođenje i upravljačku podršku da bi im omogućili da uspešno izvrše zadatke.Sastaviti sveobuhvatni spisak predmeta izvršenja po starosti i utvrditi ambiciozne ali realne ciljeve. Pažljivo pratiti rezultate radnih timova i redovno podnositi izveštaje relevantnoj radnoj grupi. Ukazati na one koji su pokazali dobre rezultate kroz ocene, unapređanja i nematerijalna priznanja i nagrade. (VKS – kratkoročno i tekuće)
  • Stvoriti podstreke kako bi se prevazišla fama da je izvršiteljski posao neatraktivan tako što bi se davali ‘bonus poeni’ za rešavanje predmeta izvršenja u okviru normi produktivnosti ili što bi se napori za smanjenjem broja starih predmeta uzimali u obzir u procesu evaluacije i unapređenja. (VSS, VKS – kratkoročno)
  • Analizirati stare predmete koji se ne odnose na izvršenje kroz sveobuhvatni spisak predmeta. Zahtevati od sudova da redovno podnose izveštaje o rešavanju starih predmeta. (VKS – kratkoročno)

Preporuka 3:
Pratiti implementaciju nedavnih reformi koje uvode private izvršitelje, uključujući njihovu opterećenost poslom, cenu, kvalitet i efikasnost pružanja usluga i integritet.

  • Analizirati podatke o korišćenju usluga izvršitelja kako bi se procenila njihova delotvornost i uticaj na učinak suda. (MP, VKS – kratkoročno i tekuće)
  • Formirati internu komisiju Komore izvršitelja radi procesuiranja žalbi protiv izvršitelja u prvom stepenu. Uvesti dopunsku obuku kao moguću sankciju za izvršitelje. Objaviti informacije o putevima za žalbe protiv izvršitelja. (MP, Komora, PA – srednjeročno)
  • Sprovesti anketu o ceni usluga izvršitelja (uključujući depozite, troškove koji se mogu povratiti i honorare) u drugim evropskim zemljama i analizirati uporedne modele i materijalnu pristupačnost. Razmotriti smanjenje depozita i bolje regulisanje troškova koji se mogu povratiti za izvršitelje. (MP – kratkoročno)
  • Uvesti ograničenje na broj predmeta u toku po izvršitelju i izbegavati dodeljivanje dodatnih predmeta ukoliko standardi učinka nisu ispunjeni. (MP, Komora – srednjeročno)
  • Promeniti mesto angažovanja izvršitelja s mesta poverioca na mesto ili poverioca ili ono gde je registrovan dužnik, kako bi se umanjila logistička ograničenja izvršenja. (MP – kratkoročno)

Preporuka 4:
Formirati pripremna odeljenja u svim sudovima srednje veličine i velikim. Pratiti njihove rezultate i razmenjivati iskustva.
25 Sudije, sudsko osoblje i advokati smatraju da bi ova odeljenja bila korisna, naročito radi obezbeđenja da je predmet spreman za ročište, ali njihovu realizaciju sputava nedostatak osoblja i posvećenost procesu. Ta odeljenja se mogu formirati kratkoročno, ali će ocena njihovih rezultata zahtevati više vremena. Trošak je skroman u poređenju sa značajno poboljšanom efikasnošću.

  • Formirati pripremna odeljenja u onim sudovima srednje veličine i većim sudovima koji ih nemaju. Prikupiti osnovne podatke o vremenu rešavanja predmeta i procesnoj efikasnosti i pratiti rezultate. (VKS, MP – kratkoročno)
  • Dostaviti svim sudovima informacije o rezultatima i ukazati na dobar učinak. (VKS, MP – srednjeročno)

Preporuka 5:
Uspostaviti i pratiti statistiku učinka u tužilaštavima.
26 Monitoring opterećenosti poslom, elektronskim putem gde god je to moguće, treba vršiti kratkoročno zbog nižih troškova, a vršenje izmena radi rešavanja problema uslediće kasnije, dok će troškovi zavisiti od toga kakve korekcije se preduzimaju.

  • Uspostaviti detaljniju i razdvojenu statistiku učinka za tužilaštva (RJT – kratkoročno)
  • Pratiti statistiku učinka za tužilaštva kako bi se sprečilo nagomilavanje starih predmeta i prepoznala ona s dobrim učinkom. (DVT, RJT – srednjeročno)

Preporuka 6:
Prikupiti i analizirati podatke o procesnoj efikasnosti radi obezbeđivanja informacija za buduće reforme.27 Obezbediti praktičnu obuku za podršku primeni nedavno usvojenih izmena u procesnom zakonodavstvu. Prilagoditi norme produktivnosti kako bi se sudije stimulisale da združuju srodne predmete.
CCJE (Konsultativni savet evropskih sudija) zahteva od sudija da kontrolišu raspored ročišta i vreme trajanja postupka, od početka i kroz čitav postupak. Ove preporuke se mogu realizovati kratkoročno i uz relativno male troškove.

  • Zahtevati od osoblja da unose podatke u postojeće rubrike u softveru za upravljanje predmetima (AVP i SAPS). Obezbediti osoblju obuku o doslednom unošenju podataka. Sastavljati redovne analitičke izveštaje i pratiti rezultate. (VKS, sudovi, IT provajderi – kratkoročno. Takođe videti Odeljak o upravljanju IKT)
  • Kreirati nove rubrike u AVP-u i SAPS-u, fokusirajući se na potrebama podataka u odnosu na vreme, procesnu efikasnost i sprečavanje procesnih zloupotreba. (MP – kratkoročno)
  • Obezbediti obuku za sudije nižih i viših sudova i za stručne saradnike o pitanjima koja utiču na procesnu efikasnost, uključujući i obuku sudija o njihovim odnedavno većim ovlašćenjima u upravljanju predmetima. (VSS, VKS, PA – srednjeročno)
  • Tamo gde postoje razlike u procesnoj efikasnosti među sudovima, analizirati i upriličiti sastanke sa sudovima radi razmene iskustava. (VKS – srednjeročno)
  • Analizirati domet žalbi i procesne zloupotrebe; utvrditi uzroke i doneti moguće sankcije.28 (VKS – srednjeročno)

Preporuka 7:
Pooštriti praksu zakazivanja ročišta, tj. zakazivanje ročišta tokom čitavog dana i potpunu primenu funkcionalnosti softvera za upravljanje predmetima. Prikupljati i pratiti podatke o šemi ročišta, kao npr. razlozima za odlaganje, kako bi se obezbedile informacije za buduće reforme.
29 Većina ovih izmena bi se mogla realizovati kratkoročno uz mali trošak.

  • Maksimalno iskoristiti ograničeni prostor sudnica, zakazivati ročišta tokom čitavog dana, osim u posebnim okolnostima. (VKS/sudovi – kratkoročno)
  • Prikupiti i analizirati podatke o otkazanim i odloženim ročištima i razlozima za to. (VKS/sudovi – kratkoročno)
  • Zahtevati da sudije zatvore svako ročište zakazivanjem datuma narednog ročišta unutar standardizovanog vremenskog okvira, samo uz ograničene izuzetke. (VKS/sudovi – kratkoročno)
  • Zahtevati da svi sudovi koriste postojeći softver za upravljanje predmetima kako bi ročišta zakazivali elektronskim putem. Obuke organizovati prema potrebi. (VKS, PA, MP – srednjeročno)

Preporuka 8:
Sniziti zahteve u procesu dostave i razmotriti načine dostave, koristeći iskustva nekih osnovnih i prekršajnih sudova.30 Većina ovih koraka bi se mogla realizovati kratkoročno uz mali trošak.

  • Pratiti implementaciju nedavnih izmena u postupku koje pokušavaju da zatvore rupe u procesu dostave. Prikupljati i pratiti podatke o dostavljanju, uključujući pokušaje i trošak, i identifikovati uzroke razlika u rezultatima. (MP, VKS, sudovi – kratkoročno)
  • Ponovo ugovoriti s Poštom zastareli Memorandum o razumevanju i plaćati samo uspešno izvršene usluge (model iskustva Osnovnog suda u Užicu). Podići na viši stepen obuku među zaposlenima u pošti u vezi s ovim zahtevima i sankcijama u slučaju zloupotrebe. Doneti plan monitoringa rezultata i izveštavanja o promenama. (MP – kratkoročno)
  • Raditi sa sudovima da izgrade fleksibilnost u svojim budžetima kako bi mogli da uvode inovacije, kao npr. angažovanje privatnih kurirskih službi (kao što je Sloboda, koja predstavlja jeftino i uspešno rešenje u Prekršajnom sudu u Novom Sadu), ili kurira, kao što je to u Osnovnom sudu u Vršcu. (VSS, MP – srednjeročno)
  • Obezbediti obuku za sudije o novim propisima i stimulisati ih da zauzmu proaktivni stav prema upravljanju procesom dostave. (VKS, PA – srednjeročno)
  • Izmeniti zakone o postupku kako bi se stvorila pretpostavka o stalnom dostavljanju posle prve dostave, uz obavezu stranke da obavesti sud o svakoj promeni adrese i uz sankciju u slučaju nepostupanja. (MP, VSS – srednjeročno)