Procena spoljašnjeg učinka > Efikasnost u pružanju pravosudnih usluga
c. Delotvorno izvršenje
- Delotvorno izvršenje predstavlja osnovu celokupnog sistema pravosuđa i jedan od najvažnijih zahteva u okviru Poglavlja 23 Pravne tekovine EU. Srbija se tradicionalno oslanja na sudsko izvršenje,246a veći deo predmeta izvršenja se nalazi u osnovnim sudovima.247 Bez delotvornog izvršenja, pristup pravdi je efektivno uskraćen, a unapređenja u drugim aspektima efikasnosti i kvaliteta u beznačajna. Ovaj odeljak procenjuje učinak u odnosu na Pokazatelj 1.3 Okvira za merenje učinka.
i. Broj nerešenih predmeta izvršenja
- Nedovoljno izvršenje predstavlja jedan od najvećih izazova pravosudnog sistema u Srbiji. To dokazuje značajan broj zaostalih predmeta izvršenja i prateći koeficijent preopterećenosti predmetima.
- Tokom 2013. godine je bilo ukupno 2,547,215 aktivnih predmeta izvršenja (što označava predmete prenete iz 2012. godine ili podnete tokom 2013. godine) u svim osnovnim sudovima. Do kraja 2013. godine, ostalo je nerešeno ukupno 2,019,006 predmeta izvršenja, koji su zatim preneti u 2014. godinu (Tabela 8 prikazuje opterećenost predmetima izvršenja od 2010. do 2013. godine). Predmeti izvršenja su prisutni i u višim i privrednim sudovima. Iako u višim sudovima predmeti izvršenja čine manje od 5% novoprimljenih predmeta, koeficijent preopterećenosti ovim predmetima je skoro 50%, što ukazuje na sporost u rešavanju. Drugi sudovi su zabeležili koeficijente preopterećenosti predmetima između 0.27 i 0.76, ali je u osnovnim sudovima ukupna stopa iznosila 2.02 i 3.81 za predmete izvršenja. Stoga su relativan i apsolutni brojevi i koeficijent preopterećenosti najznačajniji u osnovnim sudovima.
- Uprkos opšte poznatim naporima u nekoliko osnovnih sudova da se smanji broj zaostalih predmeta izvršenja, statistički podaci u periodu od 2010. do 2013. godine otkrivaju nedovoljan napredak u sistemu. Umesto toga, izgleda da većina sudova u proseku rešava broj predmeta izvršenja koji je jednak broju primljenih predmeta. Postoji nekoliko izuzetaka, pre svega u Prvom osnovnom sudu u Beogradu u 2011. godini (pogledati diskusiju o Infostanu ispod) i delimično u 2012. i 2013. godini. Prema tome, iako se broj primljenih predmeta izvršenja smanjio tokom ove tri godine, te brojke još uvek imaju približno isti procenat u ukupnom broju nerešenih predmeta.
- Izvršnim odeljenjima u sudovima se ne upravlja na pravi način i obično imaju vrlo loš učinak. U nekim sudovima, izvršitelji se suočavaju sa ogromnim brojem predmeta i dobijaju na hiljade predmeta izvršenja mesečno. Oko 800 izvršitelja je nesumnjivo nedovoljno, a oni su takođe loše raspoređeni na teritoriji cele zemlje. Sudski izvršitelji su slabo plaćeni, obično ne dobijaju dovoljno sredstava za vozila ili gorivo i nisu voljni da rizikuju odlazak u nebezbedna naselja. Štaviše, ponovljene posete često prevazilaze vrednost potraživanja. Dalje, AVP ne beleži učinak sudskih izvršitelja, a dobar učinak prolazi neopaženo. Kao rezultat, akteri često navode da Izvršna odeljenja pate od niskog morala i nedostatka motivacije u poslovnom učinku. U nekim sudovima se premeštanje zaposlenih u Izvršna odeljenja smatra nekom vrstom kazne ili degradiranja.
- Neke inovacije su ipak uvedene. Okvir 6 ispod ističe neke pozitivne aktivnosti u Osnovnom sudu u Vršcu na smanjenju zaostalih predmeta izvršenja.
Smanjenje zaostalih predmeta izvršenja će zahtevati
zajedničke napore predvođene predsednicima osnovnih
sudova. S obzirom da predmeti izvršenja uključuju malo sudijskog
rada, reforme će u najvećoj meri zavisiti od angažovanja
predsednika sudova, uz podršku male grupe sudija i veće grupe
sudijskih pomoćnika i sudskog osoblja. Do danas su, međutim,
takvi napori bili vrlo retki. U Beogradu, sudije odbijaju
premeštanje u Izvršno odeljenje, pa umesto njih u ta odeljenja
prelaze pomoćnici. Iako pomoćnici mogu da odrade veći deo
posla, finalizacija zahteva učešće sudija. Podrška IT stručnjaka bi
bila korisna za razvijanje softvera za identifikaciju i trijažu
predmeta i praćenje aktivnosti izvršitelja, kao što je urađeno u Osnovnom sudu u Vršcu.
- Potrebni su bolji podsticaji kako bi se sudije, pomoćnici i osoblje ohrabrili da učestvuju u ovim programima. Sudije koje doprinose čišćenju predmeta bi mogle da dobijaju dodatne poene u normama produktivnosti i evaluacijama, ili bi njihovo vreme provedeno u Izvršnim odeljenjima moglo da bude relevantno za unapređenje. Premeštanje u Izvršno odeljenje bi tako možda postalo privlačnije. U Beogradu, pomoćnici dobijaju dodatne slobodne dane kao priznanje za njihov rad u predmetima izvršenja. Međutim, da bi ovo bilo delotvorno, slobodne dane treba odobravati tek nakon postizanja rezultata, a ne samo na osnovu volje da rade u neprivlačnom odeljenju. Na primer, slobodni dani mogu da budu razmotreni nakon dokazivanja da su ispunjeni ciljevi za smanjenje broja zaostalih predmeta. Takođe, nematerijalne nagrade u vidu priznanja i zahvalnosti bi mogle da budu organizovane kako bi se povećao moral zaposlenih usmeren ka dostizanju ciljeva.
Okvir 6: Inovativan pristup Osnovnog suda u Vršcu u smanjenju broja zaostalih predmeta kroz upravljanje zasnovano na dokazima
Ovo je drugi eksperiment koji podrazumeva aktivan nadzor nad radom sudskih izvršitelja u Vršcu. AVP sistem ne generiše specijalizovane izveštaje vezane za izvršitelje, a na zahtev predsednika suda, IT administrator identifikuje informacije registrovane u AVP sistemu o predmetima izvršenja (npr. izvršitelj kome je dodeljen predmet, datumi i vrste aktivnosti izvršenja, naplaćeni iznos, itd.) koje mogu biti korišćene u ovu svrhu.
Svake noći, svaki AVP sistem pravi kompletnu rezervnu kopiju čitave lokalne baze podataka. IT administrator je instalirao Microsoft SQL Server na jednom od računara u sudu, gde je kopirao AVP fajlove iz poslednje rezervne kopije kako bi utvrdio koji dodatni izveštaji bi mogli biti proizvedeni. Na kraju, on je potpuno razložio šemu relacione baze podataka i uspeo je da proizvede neke vrlo korisne izveštaje za predsednika suda. Ovi izveštaji su otkrili koje aktivnosti (ukoliko ih uopšte ima) je svaki izvršitelj sproveo u periodu izveštavanja, koliko je pokušaja naplate imao/imala, koji predmeti nisu ‘pipnuti’. Činjenica da je rad izvršitelja (ili nedostatak istog) iznenada postao vidljiv i aktivno se nadgleda, ohrabrila je izvršitelje da poboljšaju učinak. Kao rezultat ovog napora, broj zaostalih predmeta izvršenja je smanjen, a oni koji su imali dobar učinak su unapređeni.
IT administrator smatra da je napravio nedovršen proizvod, ali da dokazuje delotvornost ovog pristupa. IT administrator bi voleo da uspostavi pravi server za izveštavanje koji bi koristio bazu podataka AVP za pravljenje novih strukturiranih i formatiranih izveštaja za rukovodstvo suda. Ovaj pristup bi omogućio veću fleksibilinost u stvaranju ad hoc i prilagođenih izveštaja, bez potrebe velikih investicija u IKT.
ii. Broj nerešenih predmeta izvršenja vezanih za plaćanje računa za komunalne usluge
- Izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge zahteva specifičnu analizu, jer upravo ovaj segment čini većinu zaostalih predmeta izvršenja. Izvršenje na osnovu verodostojne isprave (IV predmeti) čini oko 82% svih predmeta izvršenja u radu. Među ovim predmetima, računi za komunalne usluge čine ogromnu većinu. Do kraja 2013. godine, ukupno 1,748,086 IV predmeta je ostalo nerešeno, i preneti su u 2014. godinu. Procena tima Funkcionalne analize je da od ovog broja oko 80-90% čine IV predmeti vezani za neplaćanje računa za komunalne usluge, što ukazuje da u osnovnim sudovima ostaje oko 1.5 miliona predmeta vezanih za neplaćene račune za komunalne usluge.
- Deo problema je proceduralne prirode. Kompanije imaju 12 meseci da iniciraju predmet izvršenja prema korisnicima njihovih usluga, ili će njihova potraživanja postati zastarela. Tako kompanije pretrpavaju sudove sa hiljadama predmeta izvršenja odjednom, koje automatski generišu njihovi softverski sistemi. Nominalna vrednost neizmirenih potraživanja je često trivijalna (npr. ispod 10 EUR), a za uporne neplatiše, ponovljeni predmeti izvršenja male vrednosti (sa istim poveriocem, istom vrstom duga, istim dužnikom) će se vremenom nakupiti, ali se neće spojiti. Nakon dve do tri godine, kompanije proglašavaju gubitak za neplaćene dugove u svojim računovodstvenim sistemima, ali nastavljaju aktivnosti u sudovima ‘za svaki slučaj’ ukoliko se okolnosti promene.
- Obim neplaćenih računa za komunalne usluge je delimično socijalni problem. Siromašno stanovništvo koje nije u mogućnosti da plaća svoje račune nakuplja dugove tokom vremena. Ovo pitanje je takođe kulturološke i političke prirode.251 Predmeti vezani za komunalne usluge dozvoljavaju ekspeditivniji tretman – oni mogu biti i bivaju rešeni u velikom obimu (videti Okriv 7 za primer Infostana). Druge evropske zemlje su se takođe susrele sa velikim brojem zaostalih predmeta vezanih za plaćanje komunalnih usluga i rešile su taj problem na sličan način. Ovo iskustvo Infostana bi moglo biti modelirano za druga državna komunalna preduzeća, na primer, kroz koordinaciju između VKS, Ministarstva finansija i Ministarstva privrede.
Okvir 7: Grupisano rešavanje neplaćenih računa za komunalne usluge: Lekcija iz Infostana
Do velikog smanjenja broja zaostalih predmeta u Prvom osnovnom sudu u Beogradu u 2011. godini je došlo zahvaljujući samo jednom korisniku. Infostan, najveće komunalno preduzeće u Beogradu, je 2011. godine pozvalo svoje dugoročne dužnike da potpišu sporazum i plate svoja nagomilana dugovanja u ratama, bez plaćanja kamate. Za one koji su pristali na sporazum, Infostan je povukao predmete izvršenja koji su bili u toku pred Prvim osnovnim sudom u Beogradu, što je dovelo do značajnog smanjenja ukupnog broja nerešenih predmeta.
Infostan sada ponavlja ovo iskustvo. U ponudi koja ističe 30. septembra 2014. godine, dugoročnim dužnicima koji potpišu sporazum će biti omogućeno da izmire svoja dugovanja u ratama. Dugovanja do 100,000 RSD mogu biti plaćena u 24 rate, dok dugovanja koja prelaze 200,000 RSD mogu biti plaćena u najviše 60 rata. Do 17. juna 2014. god, 1,527 stanovnika Beograda je pristalo na otplatu svojih dugovanja u ratama, a taj broj se svakodnevno povećava.
Uticaj na broj zaostalih predmeta bi mogao biti značajan. Iako ostaje da se vidi konačan ishod, navodi se da Infostan planira da povuče do 300,000 predmeta izvršenja (IV) iz beogradskih sudova. Ovo povlačenje će verovatno predstavljati kombinaciju restrukturiranja dugovanja sa potrošačima, kao i otpisivanje dugovanja za sporove veoma male vrednosti koje se ne isplati goniti. To bi predstavljalo smanjenje od oko 20% od 1.5 miliona nerešenih predmeta izvršenja u Beogradu.
Srpsko pravosuđe bi trebalo da istraži načine da preslika ovo iskustvo u drugim komunalnim preduzećima. Potrebno je analizirati šta je funkcionisalo dobro u iskustvu u Infostanu, zašto druga komunalna preduzeća nisu sledila taj primer i kako mogu biti ohrabrena da slede taj primer. Rezultat bi mogao označiti kraj zaostalih predmeta vezanih za plaćanje računa za komunalne usluge u Srbiji.
- Predmeti vezani za komunalne usluge bi takođe imali koristi od spajanja. Broj ovih predmeta bi mogao biti smanjen ukoliko bi oni predmeti koji imaju istog dužnika, poverioca i predmet potražnje bili identifikovani i spojeni u jedno potraživanje. Time bi naplata ukupnog iznosa bila profitabilnija za izvršitelje i lakše bi bilo uspostaviti plan otplate. Poverioci i izvršitelji bi trebalo da imaju interes od toga, mada će im možda biti potrebno vreme kako bi razvili tehnološke mehanizme za ove aktivnosti. Sudije takođe mogu biti ohrabrene da podrže i olakšaju takvu inicijativu.
- Osnovni sudovi bi mogli da preslikaju registar prekršajnih sudova za neplaćene kazne.252 Detalji o upornim neplatišama bi mogli biti uneti u elektronsku bazu podataka, a tim neplatišama bi zatim bile uskraćene neke državne usluge (kao što je produženje dozvole) dok ne pristanu na plan otplate njihovog duga za neplaćene račune za komunalne usluge. Ovaj potez bi zahtevao zakonodavne izmene kakve su uvedene za prekršajne sudove.
iii. Privatno izvršenje
- Reforme iz 2011. godine su težile rešavanju problema neefikasnog izvršenja novčanih potraživanja, kao što su računi za komunalne usluge, dozvoljavajući da se ovim pitanjima bave privatni izvršitelji. U oblastima njihove nadležnosti,253 izvršitelji bi trebalo da imaju bolje podsticaje kako bi sprovodili delotvornije izvršenje.
- Rad izvršitelja neće smanjiti postojeći broj zaostalih predmeta u sudovima, ali će sprečiti njegov dalji rast. Od 2011. do 2013. godine, broj novoprispelih predmeta izvršenja je opao za 49 procenata. Tokom 2013. godine, samo 17.6 procenata novoprispelih predmeta izvršenja je vezano za izvršenje verodostojne isprave. Ovakav trend će se verovatno nastaviti. Međutim, ukoliko izvršitelji ne povećaju stopu uspešnog izvršenja verodostojne isprave, isti problem će se nastaviti – pitanje zaostalih predmeta će samo biti prebačeno sa sudova na privatne subjekte.
- Percepcija u pogledu efikasnosti nedavnih reformi varira. U Anketi o percepciji pravosuđa u Srbiji, većina ispitanika navodi da će reforme imati mali uticaj na efikasnost, a percepcija efektivnosti zakona beleži pogoršanje (videti Sliku 38). Ovo može biti posledica različitih izazova u implementaciji, što je razmotreno u nastavku ovog Izveštaja.
- Broj izvršitelja raste, ali oni još uvek nisu podjednako dostupni u celoj zemlji.255 Nedovoljan broj izvršitelja je prisutan u centralnoj/južnoj Srbiji, te je prisutna zabrinutost o kvalitetu i efikasnosti izvršenja na tim lokacijama. Očekuje se, međutim, da će se geografska distribucija izvršitelja vremenom popraviti.
- Imenik privatnih izvršitelja ne pruža dovoljno neophodnih informacija kako bi stranke donele informisanu odluku o izboru izvršitelja. Jedina informacija navedena u Imeniku je ime i prezime izvršitelja i datum imenovanja u teritorijalnu jurisdikciju suda. Žalbeni proces protiv privatnih izvršitelja je dobro regulisan na papiru.256 Međutim, registri ne navode da li su neke disciplinske mere pokrenute ili su izrečene kazne protiv registrovanih izvršitelja.
- Naknade za izvršenje su nejasne, što može da destimuliše efikasno izvršenje. Naknade se procenjuju korišćenjem složenog sistema zasnovanog na vrednosti iznosa koji se naplaćuje i nije ih moguće lako utvrditi. Pored toga, stranke u predmetima koji nisu vezani za komunalne usluge, a koje su dobile sudsku presudu i platile sudske takse, često nisu spremne da podnesu dodatne troškove angažovanja izvršitelja. U ovom trenutku, mnogi korisnici sudova jednostavno ‘odustaju’ od svojih predmeta.
- Dalje, naknade izvršitelja su relativno visoke. Na primer, depozit za izvršenje odluke o razvodu braka bi stanovnike Novog Pazara u proseku koštao 56 procenata njihovih mesečnih neto prihoda, što je oko 14 procenata za prosečnog stanovnika Beograda. Sam depozit stoga predstavlja dalju prepreku za pristup srpskim sudovima, posebno imajući u vidu da se do ove faze postupka već plaća nekoliko naknada.
- Ograničena dostupnost i troškovi za izvšitelje su u suprotnosti sa evropskim principima da izvršenje treba da bude ekonomično i dostupno.
‘(…)Države članice treba da olakšaju efikasno i ekonomično izvršenje sudskih odluka (…) Naknade za izvršenje treba da budu na razumnom nivou …’
Preporuka 2003 (17) Saveta Evrope
‘Strankama treba omogućiti jednostavno pokretanje izvršnog postupka. Bilo kakva prepreka u tom smislu, kao što su preveliki troškovi, treba da bude izbegnuta.’
Mišljenje br. 13 Konsultativnog saveta evropskih sudija (CCJE), Zaključak
- Možda najveći problem predstavlja stalna zabrinutost oko udruživanja i podmićivanja izvršitelja. Akteri navode da određeni broj društvenih preduzeća prebacuje hiljade nemeritornih predmeta izvršenja odabranom broju izvršitelja.258 Sama veličina ovih transfera izaziva zabrinutost, jer nije moguće da jedan izvršitelj reši toliko predmeta u razumnom roku. Prema mišljenju aktera, izvršitelji stoga primaju velike iznose u vidu depozita za izvršenje, bez rada na ovim predmetima. Percepcija javnosti o izvršiteljima je pretrpela štetu zbog ovih sumnji, a ovakva situacija će najverovatnije dodatno smanjiti poverenje u celokupan pravosudni sistem.
- Broj predmeta izvršenja koji ostaju na čekanju kod izvršitelja raste svake godine, od uvođenja ove profesije 2011. godine. Međutim, precizan broj nerešenih predmeta nije poznat. Svaki izvršitelj je dužan da podnosi godišnji izveštaj o ukupnom broju rešenih predmeta, nerešenih predmeta i odnos sredstava i potraživanja. Ova informacija bi bila korisna za praćenje učinka u profesiji. Komora izvršitelja navodi nameru da sprovodi ovakve aktivnosti, ali tek treba da objavi izveštaje. Nekoliko aktera navodi da će, ukoliko se učinak izvršitelja ne prati redovno, problem zaostalih predmeta nastaviti da postoji – samo će sada taj problem biti prebačen sa sudova na izvršitelje.
- Čitav niz mogućnosti je dostupan kako bi se rešili ovi izazovi u implementaciji. Prvo, obuka bi pomogla privatnim izvršiteljima da unaprede efikasnost i kvalitet rada. Definisanje maksimalnog broja predmeta koji se dodeljuju jednom izvršitelju bi pomoglo u balansiranju opterećenosti privatnih izvršitelja poslom. Dužnici bi takođe mogli da angažuju panel izvršitelja (npr. tri) umesto jednog izvršitelja. Komora treba da definiše standarde kvaliteta i efikasnosti, uključujući standardne rokove u okviru koji izvršitelj mora da završi predmet ili da odustane od predmeta. Komora izvršitelja predlaže izmene zakona koje bi zahtevale od poverilaca u državnom vlasništvu da ravnomernije raspoređuju predmete privatnim izvršiteljima i koje bi dodale žalbeni proces u Komori, što bi omogućilo suspendovanje izvršitelja sa liste izvršitelja dok ne smanje broj zaostalih predmeta na kojima rade. Unapređenja takođe mogu da obuhvataju zahtevanje dodatne obuke za izvršitelje na temu manje ozbiljnih problema učinak, kao što je prekomerno odlaganje.
- Neki akteri smatraju da privatni izvršitelji treba da preuzmu zaostale predmete vezane za komunalne usluge iz osnovnih sudova, ali se Funkcionalna analiza ne slaže sa takvom idejom. Kao prvo, depozit za izvršenje verovatno prevazilazi vrednost većine ovih predmeta. Još neki slučajevi će verovatno biti neizvršivi ili nemeritorni, tako da je malo verovatno da će izvršitelji imati više uspeha u rešavanju ovih predmeta od sudova. Prebacivanje velikog broja predmeta zanemarljive vrednosti izvršitelijma bi značajno povećalo troškove njihovog rešavanja bez rezultata. Dalje, mnogi akteri i javnost bi smatrali takvu odluku sumnjivom, u smislu osetljivosti pitanja izvršenja računa za komunalne usluge i postojećih nedoumica o integritetu izvršitelja u predmetima koji uključuju veliki broj nemeritnornih predmeta. Ovi predmeti pre svega zahtevaju trijažu i analizu. Mnogi će verovatno biti rešeni kroz čišćenje ili će biti pogodni za masovno rešavanje kroz plan za isplatu duga u ratama, po modelu sličnom modelu koji je Infostan primeni u Prvom osnovnom sudu u Beogradu. Takve opcije mogu da budu iskorišćenje uz minimalne troškove u okviru postojećeg pravnog okvira.
iv. Izvršenje sudskih presuda
- Izvršenje sudskih presuda pokazuje značajno bolji učinak u odnosu na izvršenje računa za komunalne usluge. Podaci iz Ankete o percepciji pravosuđa u Srbiji pružaju delimičan uvid u izvršenje sudskih presuda kod pravih predmeta (tj. osim izvršenja računa za komunalne usluge).259 Slika 39 ispod poredi evaluaciju sudija, tužilaca i advokata u dve ankete. Advokati su manje zadovoljni, iako se njihova percepcija poboljšava, što nije iznenađenje.
- U predmetima u kojima je došlo do izvršenja sudske presude (više od 80% predmeta u kojima su bili uključeni učesnici ankete), izvršenje je sprovedeno u zakonskom roku (Slika 40). Nedavne izmene Zakona o izvršenju i obezbeđenju su dalje unapredile efikasnost. Ovo dodatno naglašava nalaz da mnogi predmeti, naročito novi predmeti, prolaze glatko kroz sistem, i da, kada sistem funkcioniše, oni dobro funkcionišu. U međuvremenu, drugi, uglavnom stari, predmeti često bivaju ‘zaglavljeni’, a njihovo rešavanje se oteže.
