Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje IKT-om

a. Planiranje i investicije

  1. Upravljanje informacijama je od izuzetnog značaja za čitav pravosudni sistem. Kao prvo, informacije predstavljaju suštinu kod donošenja presuda u sporovima. Drugo, upravljanje informacijama, ukoliko se adekvatno koristi, može optimizovati korišćenje dostupnih resursa i poboljšati performanse pravosudnog sistema. U Srbiji, uprkos brojnim inicijativama koje za cilj imaju unapređenje funkcionalnosti sistema za upravljanje informacijama, uključujući oblast pripreme budžeta suda, informacioni sistem nije u stanju da zadovolji poslovne potrebe pravosudnog sistema ni na nivou politike ni na operativnom nivou.
  2. Glavni nedostatak u IKT-u je veliki raskorak između informacija prikupljenih u pravosudnom sistemu i informacija koje su dostupne njegovim zainteresovanim stranama. Pored toga, potrebe za informacijama nosilaca funkcija pravosudnog sistema i zainteresovanih strana koje ih podržavaju nisu sistematično mapirane.
  3. Fragmentarnost informacionih tokova manifestuje se na sledeći način:
    1. Informacije o broju predmeta i protoku predmeta nisu integrisane sa informacijama o upravljanju resursima npr. kada se novi predmet evidentira u sistemu za upravljanje predmetima on nije automatski evidentiran i u računovodstvenom sistemu.
    2. Sudovi imaju više nadzornih tela (VSS, DVT, VKS i MP) koja redovno sastavljaju izveštaje čije se oblasti preklapaju, a da pri tom nikad ne daju celokupnu sliku učinka niti organizacije za nadzor razmenjuju te izveštaje.
    3. Sistemi koji se koriste za pripremu i za izvršenje budžeta sudova nisu povezani.
  4. Pravosudne institucije se u velikoj meri oslanjaju na informacije koje manuelno dobijaju jedne od drugih ili od drugih javnih institucija (MUP, Narodne banke itd.). Nivo elektronske komunikacije morao bi biti veći s obzirom da se većina informacija razmenjuje putem tradicionalnih kanala tj. u papirnoj formi.859 Takođe, organizacije odgovorne za prateće elemente u lancu poslovnih procesa (npr. javna tužilaštva, sudovi, zatvori), ne prikupljaju lako podatke koji se mogu direkno porediti niti imaju direktan pristup međusobnim podacima.
  5. Fragmentacija modela podataka očigledna je uzevši u obzir da pravosudnom sistemu fali sveobuhvatni i sprovodivi model za sve tipove podataka (uključujući materiju predmeta, informacije o stranama, upravljanje radnim tokom, kadar, prostorije, opremu i finansije). Sveobuhvatni model bi obezbedio uniformnost čitavog sistema u pogledu oblasti prikupljenih podataka, jasnoće definicija podataka i veza između podataka.
  6. Upravljanje podacima je veoma fragmentirano. Ne postoji centralizovano skladištenje podataka pa će isti podaci možda morati da se unose ili ručno kopiraju više puta. Podaci se često zadržavaju i mogu im pristupiti samo oni koji su ih i unosili.
  7. IKT rešenja i upravljanje su takođe fragmentirani. Sudovi različitog tipa, pa čak i različiti sudovi istog tipa, oslanjaju se na različita IKT rešenja za obavljanje istih funkcija. Nisu jasno definisane odgovornosti za materijalnu kontrolu podataka i upravljanje IKT-om i često se preklapaju. Potom, bez kriterijuma za ocenu projekta koji su u skladu su sa međunarodnim standardima, i IKT inicijative koje finansiraju donatori kao i one interno finansirane mogu da nastave da fragmentišu sistem za upravljanje informacijama.

i. Strukture za planiranje

  1. Sistem pravosuđa je 2013. godine pod vođstvom MP, uradio evaluaciju svojih IKT sistema, operativnih i upravljačkih struktura, i predstavio ih u IKT Strategiji i Aneksu (Strategija za IKT iz 2013. godine). Strategija prepoznaje stratešku ulogu automatizacije za dugoročni uspeh pravosuđa. Strategija za IKT iz 2013. godine procenjuje kako se mogu uskladiti pravosudne IT i poslovne strategije. Tu se određuju prioriteti za oblasti kojima je najviše potrebna reforma i identifikuju se posebni akcioni koraci i sredstva neophodna da se IKT poboljša.
  2. Pravosuđe nema dovoljnu podršku upravljačkih struktura kako bi se obezbedilo da investicije u IT doprinesu postizanju ciljeva pravosudnog sistema. Odgovornost za IKT je široko raspoređena i labavo organizovana među različitim entitetima, a krajnji rezultat je da je vidljivost IKT-a u pravosudnom sektoru niska, resursi su neefikasno dodeljeni, a sistemi su nekompatibilni. Pravosuđe se hvata u koštac sa delokrugom Strategije i dubinom preporuka za unapređenje IKT procesa. Planiranje sprovođenja poboljšanja koja se zahtevaju u Strategiji ne može početi dok se ne ojačaju upravljačke strukture i jasno definišu uloge.
  3. Ne postoji neka sveobuhvatna upravljačka grupa koja predstavlja primarne pravosudne institucije, a koja bi uspostavila IKT politike, odredila prioritetne IKT inicijative i sprovela dugoročno planiranje.860 Komisije za standardizaciju softvera za različite sisteme upravljanja predmetima (AVP i SAPS 861 ) osnovane su početkom 2010. Godine, a biće oformljena i slična komisija za prekršajni sistem (SIPRES). Međutim, ove grupe se sastaju nezavisno jedna od druge, što sprečava razmenu informacija unutar sistema. Pored toga, RJT uglavnom samo upravlja tužilačkim IKT poslovima van okrilja MP u trenutku kada je u izgradnji jedna značajna nova aplikacija (SAPO).862 Prema tome, ne postoji forum za zajedničko razmatranje problema sudskih i tužilačkih sistema, a to dovodi do nepostojanja koordinacije sistema između sudova i tužilaštva.
  4. Nadzorne grupe koje pak postoje, tehničke su prirode i ne usmeravaju politiku. Ove komisije se pre bave konkretnim softverskim i operativnim pitanjima nego strateškim IKT planiranjem ili redizajnom 863 sudskih procesa kako bi se bolje iskoristila tehnologija. 864 Rad komisija se mora pažljivo uskladiti sa amandmanima sudskih pravilnika kao i sa izmenom zakonodavstva. U nekim instancama, došlo je do odlaganja jako bitnih odluka.865
  5. IKT sektor Ministarstva pravde nije dovoljno veliki i ne obuhvata ljude sa detaljnim znanjem o funkcionisanju suda ili programere, što ograničava njegovu sposobnost da razvija sisteme kako bi se poboljšala efikasnost ili kvalitet suda. 866 Od 18 IKT stručnjaka uključujući i pomoćnika ministra, petoro zaposlenih (manje od trećine) radi u automatizaciji pravosuđa; ostatak je raspoređeno na funkcije u javnoj upravi.867 IKT aktivnosti Ministarstva pravde pre su usmerene na donatorske doprinose i upravljanje ugovorom nego na razvoj novih ili postojećih sistema.
  6. Prema tome, pravosuđe ne poseduje kapacitet ili stratešku viziju koji su neophodni da bi samo sebe transformisalo.868 Sa jasnom vizijom sistem bi mogao da izradi plan sprovođenja za kontinuirano usklađivanje pravosudne IKT strategije sa poslovnim potrebama i za praćenje napretka u odnosu na Strategiju za IKT. Zaposleni bi mogli da izvrše i prate tekuće projekte, uključujući upravljanje projektima, poslovnu analizu, dizajn arhitekture sistema, analizu rizika, kreiranje sigurnosnih mera, kreiranje usluga i upravljanje. Posvećeni kadar sa jasnom vizijom mogao bi da podrži i koordinira IKT operacije i usluge održavanja.
  7. Preko potrebne aktivnosti (izrada plana sprovođenja, poslovna analiza) se ili ne odigravaju ili se pravosuđe u potpunosti oslanja na dobavljače usluga (izvođenje projekata, prateće usluge).869 Oslanjanje na dobavljače usluga iziskuje značajne troškove i rizike i podriva razvoj preko potrebnog kapaciteta u okviru institucija.
  8. Sudovi izveštavaju da radna grupa za AVP za sudove opšte nadležnosti jeste delotvorna u identifikovanju potreba, ali nema dovoljno resursa za neophodne promene. Pored toga, ne postoji strateški metod za određivanje prioritetnih softverskih izmena: na sastancima radne grupe odobravaju se zahtevi za izmenu softvera u hodu umesto da se razmatraju u odnosu na budžet za izmene sistema na početku godine ili kvartala.870
  9. MP prepoznaje potrebu za usmerenijim pristupom pravosudnim IKT resursima, naročito kad se uzme u obzir iznos trenutnog i potrebnog ulaganja Srbije u IKT. Neophodna je centralizovana IKT jedinica sa motivisanim i kvalifikovanim kadrom i tržišnim pristupom koji je fokusiran na „vrednost za novac“ pre nego na čisto tehnološki pristup. Bez ovakvog usmerenja, IKT poslovi će nastaviti da budu neefikasni, a sistemi širom sektora pravosuđa neće biti koordinirani.
  10. Strategija za IKT preporučuje da se razmotre javno-privatna partnerstva za izradu i održavanje IKT sistema, ali se čini da sektor nije spreman za tako nešto. Da bi efikasno funkcionisala, javno-privatna partnerstva zahtevaju značajan kapacitet i angažman države tokom čitavog procesa pripreme, izrade, sprovođenja i monitoringa. Čak i kada bi se partnerstva sklopila, svakako bi bilo potrebna jaka upravljačka struktura u pravosuđu. Odeljenje za IT Ministarstva pravde bi i dalje moralo da se uveća i dosta proširi svoju misiju kako bi obezbedilo ispravno angažovanje svojih IKT resursa. Postojala bi i stalna potreba za osnivanjem odvojenih komisija za IKT politike i delovanje, i razvijanje jasnih smernica o pitanjima o kojima bi se komisije bavile i načinom njihovog odlučivanja.

ii. Finansiranje informaciono-komunikacionih tehnologija

  1. IKT se i dalje nedovoljno finansira, što sprečava razvoj novih sistema ili konsolidaciju postojećih. Budžet MP za IKT nominalno se povećao između 2010. i 2012. Godine, ali je realno opao.871 . Čak i 2012. godine je iz budžeta izdvojeno 94,2 miliona RSD za implementaciju poslovnog softvera. Međutim, deo sredstava korišćen je za plaćanje docnji za razvoj i održavanje AVP-a, pošto od 2010. godine nisu izdvajana sredstva u tu svrhu. Ostatak je izgubljen sredinom godine prilikom rebalansa budžeta. Ukupna neophodna finansijska sredstva za IKT za period od pet godina (2014-2018.) koja su utvrđena u Strategiji jesu pozamašna i kreću se od ukupno 7,6 miliona do 15 miliona Evra, s tim da troškovi dostižu vrhunac od 6,5 miliona Evra 2015. godine. To predstavlja povećanje od 230% od nivoa finansiranja iz 2012. godine za IKT MP.872 Ukoliko se nađu izvori finansiranja, kapacitet MP da isplaćuje ta sredstva bi takođe morao da se ojača.
  2. Ne postoji dugoročno planiranje budžeta za IKT niti finansiranja koje bi stalno održavalo automatizaciju. Ovaj se nedostatak delimično javlja i zato što budžetski sistem Srbije ne dozvoljava višegodišnje budžetiranje za kapitalne investicije. Bez obzira na to, pravosuđe bi trebalo da analizira svoje dugoročne potrebe i o tome obavesti zadužene za planiranje, koji bi kasnije taj iznos tražili na godišnjem nivou sve dok se sveobuhvatni proces planiranja kapitalnih investicija ne reformiše. Umesto toga, finansiranje IKT se obezbeđuje na ad hoc osnovi kako bi se zadovoljile one najhitnije potrebe.
  3. Srpsko pravosuđe ne sprovodi analize poslovnih slučajeva za predložene projekte 873 niti analizira njihov potencijalni ukupni trošak vlasništva (TCO). Procenjuje se da su inicijalne investicije u IKT samo jedna trećina ukupnog troška sistema tokom njegovog životnog veka. Veliki troškovi odlaze na stalno održavanje, buduće nadgradnje hardvera i softvera, zaposlene, licence, unapređenja prostora, obuku i komunalije. Ukoliko bi se uradila analiza životnog ciklusa TCO, to bi poboljšalo dugoročno finansijsko planiranje i smanjilo bi rizik od projekata koji su već unapred osuđeni na propast ili nemaju dovoljno sredstava.
  4. Pristup ukupnog troška vlasništva bi zahtevao neposredniju koordinaciju između MP, VSS i DVT. Trenutno se obaveza finansiranja kapitalnih investicija i operativnih troškova deli tako da MP plaća za kapitalne investicije, a VSS i DVT za operativne troškove.874 U oblasti infrastrukture, kapitalni i tekući izdaci biće konsolidovani u okviru MPDU kako bi se sprečilo ovo razdvajanje. Isto bi trebalo razmotriti za IKT s obzirom da su priroda dva tipa resursa i obrazloženje za konsolidaciju slični. Konsolidovana „adresa“ za IKT pitanja bi omogućila u većoj meri holistički pristup IKT-u uključujući analizu poslovnog slučaja i pristup ukupnog troška vlasništva.
  5. Održavanje softvera, internet konekcija i zamena opreme zauzima veliki deo IKT resursa u pravosuđu. Procenjuje se da su ukupni IKT troškovi pravosudnog sistema u 2012. godini bili 326,2 miliona RSD 875 od čega je samo 16 miliona RSD potrošeno na infrastrukturu, operativni razvoj i obuku.876
  6. Troškovi tekućeg održavanja i podrške za IKT opremu koju su kupili donatori nisu predviđeni. Mnogi IKT projekti koji su ostvareni donatorskim sredstvima ne podstiču partnere da izračunaju tekuće troškove niti doprinose da se ovi troškovi planiraju i ugrade u budžete. Bez planiranja i budžetiranja, oprema se ne održava, ne ponavljaju se jednokratni programi obuke, te se tako ne ostvaruju sve koristi od donatorske pomoći.
  7. Ministarstvo pravde navodi da se velike sume duguju dobavljačima usluga za razvijanje sistema prethodnih godina. MP nije moglo da nadoknadi konkretne docnje svakom dobavljaču usluga, a neki dobavljači za upravljanje predmetima navode da su radili produžene vremenske periode bez naknade.877
  8. Ove postojeće obaveze ne ostavljaju mnogo sredstava za planiranje novih sistema ili planirane zamene opreme. MP nije usvojilo plan zamene ili predlog budžeta za zamenu IKT.
  9. Ne postoji jedinstveni inventar hardvera ili softvera za IKT pravosudnog sistema koji bi mogao da se koristi kao osnova za planiranje budućih sredstava neophodnih za IKT. Informacije koje nedostaju uključuju starost i stanje u kojem se nalazi hardver i datume za obnovu softvera.878 Inventar IKT opreme suda uključen je u BPMIS sistem koji je razvio VSS. Viši sud u Novom Sadu pripremio je kompletniji inventar hardvera.879 Republičko javno tužilaštvo ima poseban inventar hardvera za tužilaštva. Ove izvore bi trebalo objediniti u jedinstven inventar.
  10. Sudovi navode da imaju adekvatan broj kompjutera, tako da na skoro svaku ovlašćenu funkciju dolazi jedan desktop kompjuter ili laptop (vidi Tabelu1). Izuzetak su prekršajni sudovi gde je taj odnos niži. Sudovi prve instance takođe navode da imaju adekvatan broj skenera, opet sa izuzetkom prekršajnih sudova.
  1. Međutim, sudovi navode da upotreba mnogih starih, sporih kompjutera sprečava delotvornu upotrebu sistema i efikasno pružanje usluga. Na primer, Prvi osnovni sud u Beogradu navodi da starost radnih stanica, štampača i skenera dovodi do preteranog praznog hoda i troškova održavanja. Većinu hardvera u pravosuđu kupili su donatori kada su implementirali projekte. Bez naknadnog planiranja, oni u tužilaštvu nisu obnavljani.881

iii. Angažovanje spoljnih saradnika (Aranžmani za outsourcing)

  1. MP ne obezbeđuje sudovima podršku za IKT kadar. Funkcionisanje je fragmentirano i oslanja se na dobavljače usluga, donatorske organizacije ili interne resurse suda. U ovom trenutku, za sledeće usluge su potpuno ili delimično angažovani spoljni saradnici tj. privatni dobavljači usluga:
    1. razvoj i implementacija sistema aplikacija (MEGA, C.E., ATOS);
    2. podrška sistemu aplikacija (MEGA, C.E., ATOS);
    3. obezbeđivanje mreže širokog područja, razvoj i održavanje WAN/LAN (Orion Telecom);
    4. obezbeđivanje e-mail usluga (Orion Telecom);
    5. održavanje hardver opreme za krajnje korisnike (serveri, radne stanice, štampači) (SAGA, Informatika);
    6. anti-virus softver (Smart).
  2. Oslanjanje na spoljne dobavljače usluga koji pružaju IT usluge je više izraženo nego u većini zemalja. Gartner grupa, koja je lider u proceni tehnološkog planiranja, navodi da vlade u proseku izdvajaju nešto malo više od 40% svoje potrošnje za IT na kadar, a samo 22% na angažovanje spoljnih saradnika.882 Mnogo veći deo potrošnje za IKT u Srbiji odlazi na angažovanje spoljnih saradnika.
  3. Ugovori sa dobavljačima IKT usluga nisu dosledni što dovodi do različitog nivoa delotvornosti. Zbog velikog oslanjanja na dobavljače usluga, jako su bitni detalji ovih ugovora. Neki aktuelni ugovori ne opisuju dosledno konkretne razvojne usluge koje treba obezbediti, ne obezbeđuju adekvatnu i dostupnu tehničku podršku,883 detalje preventivnog i korektivnog održavanja, ne daju jasan opis i vlasništvo izvornog koda,884 ne daju konkretne podatke o upravljanju izdanjima (release management) ili vođenju evidencije o problemima (trouble logs).885 Neki korisnici novih sistema navode da je bilo malo konsultacija sa korisnicima pre nego što je sistem zaživeo, ili da povratne informacije koje su dali nisu inkorporirane.886 Slično tome, dok neki ugovori sa dobavljačima usluga tačno navode sate i vrstu pomoći koja je pružena, privredni sudovi nemaju pristup tim uslugama službi za pomoć i navodi se da postoji samo skromna služba za pomoć za SAPS. Sporazum između USAID-ovog JRGA projekta i MEGA predstavlja primer dobrog modela.

Okvir 29: Elementi uspešnog sporazuma za dobavljače IKT usluga: Izrada SIPRES-a

  1. Utvrditi konkretne neophodne razvojne usluge sa dovoljno detalja kako bi se izbegla dvosmislenost ili greška.
  2. Navesti detalje u vezi s tim kako će biti obezbeđeno korektivno, preventivno i dodatno održavanje i uključiti fiksne cene za redovno održavanje.
  3. Navesti detaljno nivo neophodnog izvornog koda i vlasništvo nad izvornim kodom.
  4. Obezbediti delotvorno upravljanje izdanjima kako se ne bi istovremeno koristile nekompatibilne verzije softvera.
  5. Tačno navesti kako će se obezbediti usluge službe za podršku (on-line, telefonski, lično).
  6. Zahtevati od dobavljača usluga da naprave izveštaj o problemima i prijave najčešće vrste pomoći i intervencija.

iv. Bezbednost i oporavak od kvara

  1. Ne postoji daljinski backup za sisteme ili podatke. Lokalni backup sistema za AVP i SAPS radi se svakodnevno, što je dobar prvi korak ali nije toliko sigurno kao kad se uradi daljinski backup. Ako se gleda u budućnost, integracija sistema će zahtevati odgovarajuće skladištenje podataka.
  2. Sigurnost dokumentacije u pisanoj formi takođe predstavlja problem. Neki sudovi drže dokumentaciju na neobezbeđenim lokacijama. Ima i slučajeva gde se velike gomile fajlova drže po hodnicima sudova i tužilaštava gde su svima dostupni.