Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje ljudskim resursima

c. Izbor, vrednovanje i napredovanje sudija i tužilaca

i. Izbor i imenovanje sudija i tužilaca

  1. Srpskom pravosuđu istorijski nedostaje objektivna ulazna tačka za pravosudnu profesiju. Pre osnivanja Pravosudne akademije, kriterijumi za imenovanje u osnovnom sudu ili osnovnom javnom tužilaštvu su bili zasnovani isključivo na obrazovanju i radnom iskustvu. Ovi uopšteni kriterijumi stvorili su dosta prostora za diskreciono imenovanje.785
  2. Nakon osnivanja Pravosudne akademije 2009. godine, završena obuka na Akademiji je postala obavezan uslov za inicijalni izbor u prekršajni ili osnovni sud. Tu odluku je, međutim, poništio Ustavni sud 2013. godine.786 Koncept Akademije je usklađen sa principom objektivne osnove za stupanje u pravosudnu profesiju, koji je proglasio Savet Evrope.787 Za potrebe usklađivanja inicijalnog procesa izbora sa odlukom Ustavnog suda i principima Saveta Evrope, Veće i Savet će morati da vrše odabir kandidata za Akademiju u budućnosti i omoguće konkurenciju zasnovanu na objektivnim kriterijumima selekcije između onih koji su pohađali Akademiju, i onih kandidata koji nisu pohađali Akademiju.
  3. Korišćenje Akademije kao primarne ulazne tačke u pravosudnu profesiju bi značilo preuzimanje uloge nacionalne službe za karijeru, pri čemu bi diplomci mogli biti postavljeni u bilo koji sud gde su potrebni – ali tako nešto ne postoji u Srbiji. U mnogim evropskim sistemima, diplomci akademija za pravosudnu obuku mogu samo jednom da odbiju imenovanje na određenu lokaciju, a ukoliko odbiju imenovanje drugi put, kandidati su isključeni iz budućih imenovanja u pravosuđu. Nasuprot tome, sudije i zaposleni u Srbiji konkurišu za radno mesto u pojedinačnim sudovima, i jednom imenovani, po Ustavu oni ne mogu biti premešteni u drugi sud bez njihove saglasnosti. Postoji malo institucionalnih podsticaja koji bi ohrabrili tu saglasnost.
  4. Diplomci Pravosudne akademije su veoma izbirljivi kada je reč o sudovima u kojima žele da rade, što dodatno produbljuje problem zapošljavanja na određeno vreme. Zakon o Pravosudnoj akademiji i ugovor između Akademije i kandidata propisuju obavezuju kandidate da se prijavljuju za otvorena radna mesta. Ovo pravilo prepoznaje značajna sredstva i napore uložene u obuku na Akademiji, kao i plate koje oni primaju tokom perioda obuke, koje iznose 70% od plate imenovanog sudije. Međutim, ovo pravilo se ne primenjuje. Umesto toga, kadidati se selektivno prijavljuju u sudove, a u međuvremenu nastavljaju da rade kao sudijski pomoćnici zaposleni na određeno vreme.788
  5. Ne postoji poseban proces nominacije za imenovanje u sud više instance.789 Obrazovanje i radno iskustvo su formalni kriterijumi, a kandidati se prijavljuju kada VSS objavi otvorena radna mesta. Predlozi za imenovanje u sudove viših instanci mogu doći iz pravosuđa kao i van pravosuđa.790 Pošto je u prethodne tri godine mali broj imenovan u više sudove, kriterijumi za ovakva imenovanja, kao i da li postoji veća verovatnoća internog napredovanja ili eksternog transfera u pravosuđe, nije moguće proceniti.791
  6. U budućnosti bi VSS trebalo da ograniči imenovanja kroz napredovanje za kandidate iz pravosuđa. Imajući u vidu preveliki broj sudija koji su već u sistemu, potrebno je u potpunosti iskoristiti postojeće resurse, makar u srednjem roku dok broj sudija ne počne da opada zbog odliva. Takođe je važno da se stvore stabilne karijerne putanje za postojeće sudije, kako bi im se omogućilo da razviju veštine kroz iskustvo, obuku i uzastopne pozitivne evaluacije, da bi mogli da napreduju na profesionalnoj lestvici. Interno napredovanje takođe može da doda vrednost u smislu povećane doslednosti odlučivanja i ujednačenosti u primeni zakona, kao i većeg kontinuiteta i kolegijalnosti u pravosuđu.

ii. Kriterijumi za vrednovanje i napredovanje sudija i tužilaca

  1. Sudije u Srbiji nikada nisu prošle kroz proces vrednovanja njihovog učinka. Odsustvo ključnih alata za upravljanje ljudskim resursima je između ostalih izazova dovelo do sistematskog nedovoljnog učinka, prekomernih varijacija u učinku, loše motivacije i niskog morala.
  2. VSS je propustio nekoliko prilika za unapređenje kvaliteta pravosuđa zbog stalnih kašnjenja u finaliziranju pravila za vrednovanje.792 U 2012. godini je više od 800 sudija sa probnim statusom automatski dobilo stalnu funkciju bez ikakvog vrednovanja, zbog kašnjenja u finaliziranju pravila. Ovaj broj uključuje oko 570 prekršajnih sudija koji u prvobitno nisu imenovani kao sudije u pravosuđu.793 U maju 2014. godine, 141 vršilaca funkcije predsednika je imenovano na stalnu funkciju predsednika suda, ali u nedostatku pravila, metod vrednovanja se može oceniti kao ad hoc. VSS je takođe imenovao sudije u sudove više instance gde postoji nacrt pravila, bez definisanih standarda.
  3. Kašnjenja u vrednovanju rada vršilaca funkcije predsednika sudova za stalno imenovanje takođe izaziva probleme. Za više od tri godine je došlo do značajnog odlaganja imenovanja predsednika na stalne funkcije u prekršajnim osnovnim i višim sudovima.794 U nekim slučajevima je dolazilo do godišnje promene u rukovodstvu suda.795 Ovakva situacija je stvorila nestabilnost i uticala je na sposobnost privremeno imenovanih vršilaca funkcija da upravljaju njihovim sudovima. Produžena nesigurnost takođe stvara osetljivost onih koji su ‘vršioci funkcija’ na neprimereni uticaj i zavisnost od izvršne vlasti. U maju 2014. godine, 141 predsednik suda je imenovan, ali u nedostatku pravila, metoda vrednovanja se može oceniti kao ad hoc. Stoga bi finaliziranje pravila trebalo da bude prioritet kako bi se izbegle dalje propuštene prilike.
  4. Već neko vreme postoje norme produktivnosti za sudije, ali te norme nisu podstakle dobro ponašanje, niti su sprovođena vrednovanja do danas. Norme se uglavnom oslanjaju na broj rešenih 296 predmeta na mesečnom nivou, norme produktivnosti ohrabruju sudije da ‘selektivno biraju’ jednostavne predmete ili rešavaju predmete suviše brzo, izbegavajući složene predmete ili smanjenje broja zaostalih predmeta. Jedini kriterijum kvaliteta rada je stopa predmeta koji su izdvojeni u žalbenom postupku, za čiju realizaciju mogu biti potrebne godine. Mada nekoliko aktera opisuje da norme produktivnosti više nisu ‘zvanične’, njihovo postojanje stvara okvir koji usmerava ponašanje pojedinačnih sudija. Ono što je presudno kada se ispituje da li pojedinačne sudije poštuju norme produktivnosti, jeste pitanje da li pojedinačni predsednici sudova prate te norme.
  5. VSS je u julu 2014. godine usvojio formalna pravila za vrednovanje sudija. Njihova navedena svrha je promovisanje kompetentnosti sudija, motivisanje sudija da unaprede učinak i povećanje poverenja javnosti u pravosuđe. Ova pravila pokazuju značajna poboljšanja u odnosu na prošlost. Sudije će biti vrednovane na osnovu kvaliteta i kvantiteta njihovih odluka, kao što je navedeno u Tabeli 31 ispod.
  1. Postoje tri ocene koje sudije mogu da dobiju: izuzetno uspešni, uspešni i nezadovoljavajući, a ne određuju se nikakvi poeni. Nekoliko aktera izražava zabrinutost da ove ocene postavljaju nisku i nejasnu granicu učinka. Nedostatak nijansiranja može dovesti do situacije u kojoj bi sudije sa nedovoljnim učinkom bile ocenjene ocenom zadovoljavajuće. Ista zabrinutost je izražena u vezi sa prethodnim nacrtom pravila, na kojem su ova pravila zasnovana. U okviru nacrta pravila, sudije sa samo 22 od 100 poena bi bile ocenjene ocenom zadovoljavajuće. Vreme će pokazati da li se sistem vrednovanja rigorozno sprovodi za sudije koje beleže loš učinak. Ako sistem toleriše loš učinak kao zadovoljavajući, značajni napori uloženi u razvijanje ovih pravila će biti poništeni, jer će pravila obeshrabriti uzorni učinak i učvrstiće nisku motivaciju i moral u pravosuđu.
  2. Predsednici sudova će biti vrednovani na osnovu jednog kriterijuma: da li ‘nisu uspeli da otklone poremećaj u funkcionisanju sudske administracije’ što će identifikovati sud neposredno više instance. Ovaj kriterijum pravilno prepoznaje da pozicija predsednika suda ima značajne odgovornosti u pogledu protoka i upravljanja predmetima, u sudskim i nesudskim aktivnostima. Međutim, ova negativna formulacija ne ohrabruje predsednike sudova da unose inovacije ili teže boljem učinku. Ovaj kriterijum se takođe oslanja na predsednike suda više instance koji treba da identifikuju poremećaj u funkcionisanju, a mnogi to ne mogu.
  3. Pravila i osnovne zakonske odredbe su neprecizne kada je reč o tome na koji način će vrednovanje biti korišćeno za napredovanje, identifikovanje nedostataka učinka ili discipline sudija, uz nekoliko izuzetaka. Ukoliko sudija tokom probnog perioda dobije ocenu ‘izuzetno uspešan’, ona/on će automatski biti imenovan na stalnu funkciju. Ukoliko dobije ocenu ‘nezadovoljavajuće’, imenovanje na stalnu funkciju nije moguće. Međutim, kada je reč o kandidatima koji dobiju ocenu ‘uspešan’, nije jasno na koji način će VSS odlučiti da li da zadrži takve sudije.
  4. Sistem vrednovanja bi mogao da bude dizajniran tako da više ohrabruje profesionalni razvoj pojedinačnih sudija. Moderna pravosuđa često zahtevaju od sudija da prolaze programe obuke kako bi se obezbedila doslednost u znanju širom pravosuđa i kako bi se izgradio kapacitet u novim oblastima, kao što su promene u zakonodavstvu EU. Vrednovanje takođe može da gradi pozitivne podsticaje za sudije kako bi im pokazalo da učinak može da doprinese pravosuđu, na primer, kroz učestvovanje u radnim timovima za smanjenje broja zaostalih predmeta, mentorisanje sudija sa manje iskustva, promenu lokacije uz pristanak ili uvođenje inovacija u procesuiranje predmeta.
  5. Za sudije na stalnoj funkciji, samo jedna odredba u pravilima koja navodi rezultate vrednovanja ukazuje da sudijama koje dobiju ocenu manju od zadovoljavajuće može biti naloženo pohađanje stalne obuke. Zakon o sudijama propisuje da VSS može da razreši sudiju zbog ‘nesavesnog ili nekompetentnog’ učinka, ali bez daljih smernica. Za sudije na stalnoj funkciji koje teže izboru u viši sud, Zakon o sudijama samo navodi da VSS može da sprovede ‘vanredno vrednovanje’ sudije, ali ne navodi koliko često će biti primenjivano vrednovanje sudije.
  6. Procedura vrednovanja će zavisiti od postojanja pouzdanih i uporedivih statističkih podataka koji trenutno nisu dostupni. Na primer, zbog fragmentiranosti sistema, podaci vezani za broj ukinutih odluka u apelacionom sudu mogu se dobiti u svakom pojedinačnom sudu kroz ad hoc izveštaje u njihovim AVP sistemima, koji zatim treba da budu uneti i analizirani u VSS. Ovo je dugotrajan postupak, koji zahteva puno rada, a pitanje je da li će biti sprovođen uz dovoljno preciznosti i tačnosti kako bi se omogućilo vrednovanje sudija.796
  7. Proces vrednovanja će predstavljati značajno administrativno opterećenje i obiman posao za pravosuđe.797 Ukoliko sudije prolaze proces vrednovanja jednom u tri godine, oko 950 sudija će prolaziti proces vrednovanja svake godine. Paneli sastavljeni od tri sudije će biti izabrani iz neposredno više instance u ondosu na instancu u kojoj radi sudija koji prolazi proces vrednovanja, što će ove sudije sprečiti u obavljanju njihovih dužnosti u sudu. Sudije sudova više instance tradicionalno nisu imalu snažnu nadzornu ulogu nad pojedinačnim sudijama u sudovima niže instance, pa nije jasno koliko će se oni angažovati u preuzimanju ovih novih dužnosti.798 Paneli će prikupljati i proveravati podatke, sprovoditi proračune i pripremati potrebne izveštaje. Međutim, niko od zaposlenih u VSS nije angažovan na funkciji vrednovanja sudija, a mlađe administrativno osoblje ne bi bilo na visini zadatka za tako nešto. Stoga postoji velika verovatnoća da vrednovanje neće biti sprovođeno na pravi način, čak i ako pravila budu odobrena, što će sigurno dovesti do kontroverzi i sporenja ovog procesa.
  8. Pravila za unapređenje bi trebalo da grade pozitivne podsticaje za sudije kako bi doprinosili učinku pravosuđa. Nekoliko modernih pravosuđa koristi kriterijum unapređenja kao način za podsticanje dobrog ponašanja i radi ukazivanja na osobine koje bi sudije trebalo da razviju ukoliko žele napredak u karijeri. Ovo se posebno odnosi na pravosuđa koja imaju izbalansiranu starosnu strukturu, jer je mladim sudijama, imenovanim na stalne funkcije, potreban jasan signal za napredak u karijeri kako bi održali motivaciju i moral. U Srbiji bi, na primer, primena unapređenja mogla obuhvatati ‘veoma poželjne’ kriterijume koji ohrabruju kandidate da:
    1. rade u najmanje jednom sudu (na taj način ohrabrujući sudije da menjaju lokaciju barem jednom u karijeri, što takođe može podstaći doslednost u praksi i proceduri i snažniju kolegijalnost);
    2. prolaze obuke upravljanja (što bi ohrabrilo moderan pristup upravljanju u sudovima), uključujući razumevanje sudske administracije i tehnika za upravljanje predmetima, itd;
    3. prolaze stalnu obuku, posebno u oblasti evropskog zakonodavstva (što podstiče povećanje kapaciteta u skladu sa evropskim standardima); i
    4. doprinesu unapređenju učinka, kao što je učestvovanje u timovima za smanjenje broja zaostalih predmeta ili predvođenje inovativnih projekata u njihovim sudovima.
  9. Isticanjem poželjnih osobina, sistem može iskoristiti potencijal velikog broja sudija koji će doprineti transformaciji pravosuđa. Identifikovanje poželjnih osobina takođe može podići moral i promovisati profesionalni razvoj i napredak u karijeri.
  10. DVT je takođe odobrilo nova pravila za vrednovanje tužilaca u maju 2014. godine. Kao i kod sudija, nova pravila za tužioce prikazuju značajna unapređenja kroz isticanje očekivanja za tužilačku službu i zahteva koji treba da budu ispunjeni. Ova pravila takođe pate od sličnih nedostataka, uključujući odsustvo podsticaja za unapređenje učinka. Implementacija i nadgledanje ovih pravila će zahtevati pojačane kapacitete u DVT kako bi čitav proces bio delotvoran.
  11. Implementacija i praćenje pravila vrednovanja VSS i DVT će biti od presudnog značaja. Nakon određenog perioda implementacije, pravila bi trebalo pregledati i izmeniti kako bi se primenile lekcije naučene kroz sprovođenje ovih procesa