Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje i rukovođenje

g. Delotvornost žalbi i disciplinskih postupaka

i. Žalbeni mehanizmi

  1. Svest javnosti o žalbenim mehanizmima i disciplinskim pravilima je niska. Javnost nema saznanja o tome šta je disciplinsko kršenje, kome da se obrate i koje informacije da uključe u žalbu.
  2. To je zbog činjenice da jako malo korisnika usluga suda ulaže žalbu, čak i onda kad smatraju da imaju osnova za to. Prema Anketi o korisnicima usluga suda Agencije za borbu protiv korupcije iz 2013. godine 46 odsto ispitanika je reklo da su imali osnova za ulaganje žalbe u vezi sa radom sudije na njihovom predmetu. Međutim samo 6 odsto je to i učinilo. Od 40 odsto ispitanika koji se nisu žalili kada su smatrali da imaju osnova za to, 26 odsto je reklo da nije verovalo da bi sudski sistem razmotrio njihovu žalbu. Zatim, 14 odsto ispitanika je reklo da nema znanja, informacija ili vremena da uloži žalbu. U slučaju administrativnih poslova odgovori su bili slični pa je 35 odsto ispitanika reklo da su imali osnova za žalbu zbog sudske administracije, a samo je 2 odsto to uradilo. Slično tome, najčešći razlog za neulaganje žalbe je nepoverenje da je sistem sposoban za ispravku i nedostatak informacija o postupku ulaganja žalbe.
  3. Žalbe su uglavnom usmerene na sudije i odnose se na blagovremenost postupka. Uobičajeni razlozi za žalbu jesu što sudija stalno otkazuje ili pomera ročišta. To ne znači da su sudije osnov za žalbe već pre da ne postoji mehanizam za žalbu o problemima koji su rašireni u sistemu. 655 S obzirom da su oni najvidljivije otelotvorenje suda, nezadovoljstvo korisnika sudskih usluga usmereno je na sudije. U nekim tipovima i lokacijama sudova ima više žalbi nego na drugim.
  4. Postoje mnogobrojni kanali putem kojih pojedinac može da se žali na rad pravosudnih organa, uključujući putem VSS, DVT, predsednika suda konkretnog suda (ili njegovog višeg ili apelacionog suda), VKS, Kancelarije Zaštitnika građana i Agencije za borbu protiv korupcije. Informacije o svakom kanalu za žalbe dostupne su u Aneksu 5, uključujući informacije o njihovim ovlašćenjima, o postojanju šablona (templates), broju žalbi koje primaju, najčešćih žalbi i preduzetih mera.
  5. VSS procenjuje da se svake godine podnese oko 12.000 žalbi, ali precizni podaci nisu dostupni. Svaki mehanizam za žalbe može da prikuplja neke podatke o svom radu ali podaci nisu elektronski niti povezani u neki sistem, a nisu ni konsolidovani. Žalbe protiv pojedinaca ne pružaju informacije za evaluaciju ili promociju procesa. Još bitnije, podaci se ne analiziraju da bi se došlo do iskustva ili obrazaca ponašanja koji mogu dovesti do sistemskih poboljšanja u budućnosti.
  6. Različita tela koja se bave žalbama suočavaju se sa značajnim ograničenjem kapaciteta. Većina agencija nema dovoljno zaposlenih da pokrije sve novo pristigle žalbe. MP, na primer, ima tri zaposlena koja se bave hiljadama žalbi godišnje. VSS nema kadar za vršenje te funkcije i poput VKS i pojedinačnih sudova, ovu funkciju apsorbuje u postojeća administrativna radna mesta.
  7. Fragmentirani sistem dovodi do dupliranja i sprečava postupke koji bi mogli da unaprede učinak. Osobe koje ulažu žalbu rade to preko nekoliko kanala, nadajući se da će barem preko jednog dobiti odgovor. Ovakva praksa preuveličava broj žalbi i može dovesti do suprotnog efekta, a to je da umanji verovatnoću da će svako telo odgovoriti ili se žalioci mogu prebacivati sa jednog mehanizma na drugi.
  8. Malo je koordinacije, ukoliko je uopšte ima, između različitih tela za pritužbe. Kancelarija Ombudsmana je izradila standardno pismo u formi templejta kao odgovor građanima koji se žale na sudove, advokate, izvršitelje ili tužioce. Iako je to pozitivan i dobronameran pokušaj da se građani informišu, ta pisma pokazuju da Ombudsman nije nadležan da kontroliše rad pravosuđa, već pruža legalističke informacije o funkcionisanju raznih nadzornih tela i procedura. Te informacije nude malo praktičnih smernica prosečnom građaninu o putevima za ostvarivanje njihovih pritužbi. Osim napora Ombudsmana, predstavnici drugih tela iznose da oni međusobno ne komuniciraju niti koordiniraju posao. Bolja koordinacija bi mogla da poboljša kvalitet procesa i osnaži sposobnost građana da se konstruktivno uključe u njega.
  9. Višestruko procesuiranje takođe podstiče nedoslednu praksu. Zaposleni u organima kojima se ulažu žalbe priznaju da će pre da odgovore podnosiocima žalbi koji vrše najveći pritisak (tj. onima koji su najglasniji ili najuticajniji) među podnosiocima „na toj gomili“ ogromnog broja zahteva. Zainteresovane strane navode da procedure nisu transparentne i da su neke žalbe „u većoj meri jednake od drugih“.
  10. Naknadno praćenje tj. odgovaranje (follow-up) na žalbe je dosta slabo zbog nepreciznog i nedelotvornog pravnog okvira. Na osnovu postojećeg pravnog okvira, predsednik suda nije u obavezi da pismeno odgovori podnosiocu žalbe ili telu koje se bavi žalbama. Telima koja se bave žalbama nije dozvoljeno da odlučuju o žalbi na način suprotan datom mišljenju predsednika suda. A ako predsednik suda izbegava da se eksplicitno bavi žalbom, ne postoji zakonski utvrđen mehanizam da se nezavisno i objektivno odredi osnovanost te žalbe kao npr. putem analize dokumentacije tog predmeta. Zatim, sudovi nisu obavezni da ispoštuju mere koje je naredilo telo nadležno za žalbe, a koje se bave glavnim razlozima za žalbu, kao ni sankcije ni rokove za sprovođenje preporuka. Rezultat toga je da sudovi uglavnom ignorišu mere koje su preporučene ili naređene od strane tela nadležnog za žalbe ili ih odlažu u nedogled.
  11. VSS predlaže da se žalbeni mehanizam pojednostavi. VSS je, uz podršku Međunarodne grupe za menadžment (IMG), predvodio radnu grupu za Proces unapređenja žalbi, u kojem su utvrđena poboljšanja okvira za rešavanje žalbi, izrađene izmene zakonodavstva i predloženi novi poslovni procesi. Žalioci mogu da nastave da ulažu žalbe putem višestrukih mehanizama, ali te žalbe bi bile registrovane u centralnoj bazi podataka u VSS. Žalioci bi mogli da ulože svoju žalbu online preko sajta VSS koristeći standardni formular koji prikuplja neophodne podatke za žalbu. U bazi podataka bi takođe bile evidentirane odlike i klasifikacije kako bi podaci o žalbama mogli da se analiziraju. O žalbi bi onda kao o jednom predmetu odlučivao sudija za žalbe imenovan od strane VSS. Sudovi bi morali da ispoštuju mere koje VSS naloži i to unutar određenih vremenskih okvira. U suprotnom, to bi predstavljalo disciplinski prekršaj koji bi mogao da dovede do disciplinskog postupka po službenoj dužnosti protiv sudije ili predsednika suda.
  12. Bitno je postarati se da predložena reforma žalbenog postupka bude razumljiva i da se dobro predstavi svojoj ciljnoj grupi korisnika sudskih usluga. Do sada, predložene reforme su tehnički vrlo korektne, ali nije bilo preporuka u vezi sa kampanjama za podizanje svesti javnosti. Informacije o tome kako se ulaže žalba bi trebalo da budu na vidljivom javnom mestu u svim sudovima kao i na sajtovima sudova i VSS. Informacije bi trebalo da budu saopštene jezikom laika, a prikaz bi trebalo da bude jako vizuelan. Trebalo bi obezbediti i prevod na jezike manjina. Pozitivan korak je da su OEBS i VSS nedavno objavili seriju postera i brošura za edukaciju javnosti po pitanju žalbenog postupka i to bi trebalo da se nađe u svakom sudu. To je jako vidljivo u sudovima. VSS bi takođe mogao da se udruži sa Agencijom za borbu protiv korupcije, Kancelarijom Zaštitnika građana, OCD i drugima kako bi se obezbedilo da žalbe koje neka druga tela primaju budu usmerena ka VSS i kako bi se podigla svest među građanima. Transparentnost i kampanje za podizanje javne svesti takođe mogu da smanje rizik od „zarobljavanja interesa“ u centralnom telu. Standardizovani formulari za žalbe bi trebalo da budu u jednostavnom formatu za laike kako bi prosečan građanin mogao lako da ih ispuni, a obrada žalbi bi trebalo da bude što jednostavnija gledano iz ugla korisnika.
  13. Iako nisu dostupni precizni podaci, izgleda da broj žalbi raste. Međutim, ne treba na ovo gledati negativno, pošto možda postoji niz pozitivnih ili prirodnih razloga za ovakav trend. Na primer, Agencija za borbu protiv korupcije i Kancelarija Zaštitnika građana navode da broj žalbi koje oni primaju u vezi sa pravosuđem možda raste zato što ljudi sve više postaju svesni ovih tela i njihovih funkcija. Oba tela navode da su građani sve više spremni da se pobune protiv zloupotrebe položaja i loše usluge, naročito oni mlađi i urbani stanovnici.

ii. Disciplinske mere i sankcije

  1. Delotvorni i otvoreni mehanizmi pravosudne discipline i odgovarajuća gradacija sankcija uključujući ukor, kazne, suspenziju i raskid razvijeni su tako da budu korisni za kvalitet pravde, delotvoran pristup i transparentnost.
    Disciplinske sankcije za sudije i tužioce uključuju ukor, kazne, suspenziju i raskid. Pravila i procedure u vezi sa disciplinom su jasno navedeni.656 Zainteresovane strane često navode da su sankcije suviše blage da bi proizvele efekat odvraćanja. Takođe se kaže da su sankcije nedosledne. Neophodna je procena tipova žalbi koje je disciplinski tužilac odabrao za dalje ispitivanje kao i doslednosti sankcija za slične disciplinske prekršaje.
  2. Disciplinska komisija izveštava da predsednici suda i sudije nemaju saznanja o tome šta predstavlja disciplinski prekršaj. Za sudije je organizovana obuka iz oblasti etike, ali sudije navode da je ova obuka ograničene vrednosti.657
  3. Uprkos nedovoljnom prijavljivanju i dupliranju aktuelnih procesa za rešavanje žalbi opisanih u prethodnom tekstu, jedan broj sudija je potpao pod disciplinske mere u okviru sistema. Trinaest sankcija je primenjeno 2012. i 2013. godine što je jako mali broj u poređenju sa brojem pristiglih žalbi. Od tih trinaest sankcija, četiri su za posledicu imale raskid radnog odnosa ili otkaz. Svi sem jednog predmeta koje je disciplinski tužilac procesuirao su podržani od strane Komisije 2013. godine. 658
  4. Disciplinska komisija ne može da nastavi sa tako velikim brojem pristiglih žalbi.659 Mnoge žalbe se tiču stvari koje su izvan delokruga Komisije ili ne sadrže dovoljno informacija da bi se nastavilo sa rešavanjem. Bez pojednostavljenih procesa za odbijanje neosnovanih žalbi, zaposleni moraju da posvete dosta vremena za njihovu obradu.
  5. Disciplinski postupci su navodno spori. Nekoliko predsednika sudova se žalilo timu za Funkcionalnu analizu da disciplinski postupci za sudije pod njihovom nadležnošću traju suviše dugo i da su dosta nejasni, pa stvaraju mogućnost da sudije koje bi trebalo da dobiju otkaz i dalje ostaju na poziciji.
  6. Predsednici sudova bi trebalo da se uključe u procenu potencijalnih disciplinskih prekršaja kad god je to moguće kako bi ojačali svoju ulogu menadžera suda. Predložene izmene disciplinskih pravila uključuju strogu obavezu predsednika suda da sprovede korektivne mere koje nalaže VSS u datom vremenskom okviru (npr. „ročište mora da se zakaže u narednih 30 dana“). Kršenje korektivne mere može dovesti do disciplinskog postupka protiv sudije i/ili predsednika suda.
  7. Disciplinski sistem nije adekvatno povezan sa rukovođenjem učinkom sudija, i onemogućava upotrebu žalbi za unapređenje kvaliteta pravosuđa onda kada žalba nije na takvom nivou da zahteva disciplinsku meru. Automatizovani sistem ljudskih resursa čija je izrada u toku uključiće indikacije žalbi i disciplinskih postupaka protiv sudija kao i nesudijskog osoblja. Iako VSS može da zahteva da sudije sa problematičnim rezultatima pohađaju stalnu obuku za sudije ukoliko njihovi problemi sa učinkom nisu disciplinske prirode, to se ipak nije desilo.
  8. Disciplinski postupci za osoblje suda i tužilaštva postoje, ali nisu jasni i retko se primenjuju. Zakon o državnim službenicima ukazuje da je VKS odgovoran ali zapravo predsednici sudova rukovode i smenjuju državne službenike i nameštenike bez smernica VKS, MP ili VSS. Kod tužilačke delatnosti, RJT i DVT snose odgovornost, a primeri disciplinskih mera i smena širom sudskog sistema jako su retki. Što se tiče „radnika iz senke“ izvođača radova, pripravnika, volontera i sudija porotnika, ne postoji jasan disciplinski proces ili postupak za smenu. Slično tome, predsednik suda ima diskreciono pravo kad je odlučivanje u pitanju. Kao što je uobičajeno u svim sistemima, odnosi igraju ključnu ulogu pa zainteresovane strane ukazuju da će državni službenici i „radnici iz senke“ verovatno da ostanu na radnom mestu uprkos lošim rezultatima ili disciplinskim problemima.