Home O nama Aktivnosti Dokumenta  Vesti  Funkcionalna analiza pravosuđa Javne nabavke i zaposlenje  Kontakt 

Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji

Analiza unutrašnjeg učinka > Upravljanje i rukovođenje

b. Struktura i ovlašćenja tela za upravljanje i rukovođenje

i. Raspoređivanja i fragmentacija funkcija

  1. Niz funkcija upravljanja i rukovođenja je trenutno u fazi transfera u okviru sudskog sistema Srbije. Tradicionalno, i upravljanje i rukovođenje su gotovo u celosti bili povereni MP Srbije (videti Sliku 109). Iz razloga brige za jačanjem institucionalne nezavisnosti, veliki deo odgovornosti je prenet (ili se prenosi) sa MP na VSS i DVT.602 VKS je takođe ustupio neke svoje funkcije VSS, uključujući i postupak za izbor sudija i disciplinski postupak za sudije. VKS zadržava svoju osnovnu ulogu najvišeg suda u Srbiji kroz rukovođenje sudovima i predmetima.
  1. Saveti/veća su već preuzeli neke ključne funkcije, a NSRP (Nacionalna strategija za reformu pravosuđa) predviđa još. Oba saveta (Savet i Veće) su unapredila svoju organizaciju u zapošljavanju i izboru novih sudija i tužilaca. Ipak, i dalje ostaju nedefinisani bitni detalji koji se odnose na karijeru sudija, tužilaca i sudskog osoblja kao što je njihova evaluacija, unapređenje, postupanje po pritužbama protiv njih i njihova obuka.
  2. Pa ipak, danas zainteresovane strane izveštavaju da je MP i dalje „za volanom“ reformske agende dok se druge zainteresovane strane ponašaju više pasivno. Premeštanje funkcija je dovelo do toga da se MP manje meša u sprovođenje reformi. Zatim, zainteresovane strane navode da je kvalitet interakcije među zainteresovanim stranama često nategnut i to podriva koordinaciju i pogoršava već postojeću fragmentaciju. Stoga postoji veliki rizik da oni odgovorni za implementaciju reformi neće preuzeti vlasništvo nad njima što može ugroziti njihovu uspešnost.
  3. Dalje, uprkos izmenama, sadašnji pravni okvir zadržava neke viškove radne snage i nedoslednosti, što koči učinak sistema. Neke od tih praznina su nastale zbog zakona, dok su druge stvorene načinom na koji su saveti preuzeli nove odgovornosti ili njihovo tumačenje. To ima uticaja na odnos između MP i Saveta, tj. Veća, kao i između VKS i VSS. MP, VSS i VKS i dalje dele odgovornost za utvrđivanje i realizaciju određene politike o resursima i aktivnostima sudova.
  4. Npr, delotvorno upravljanje predmetima je ometeno podeljenošću funkcija među telima. Nekoliko godina je VKS bio zadužen za rad na smanjenju broja starih predmeta. Ali u NSRP se iznosi da će VSS biti odgovoran za određivanje podjednakog broja predmeta i njihovo raspoređivanje.603 NSRP zahteva od VSS da pripremi godišnje izveštaje o učinku sudova i definiše mere za njegovo poboljšanje iako su godišnji izveštaji VKS sveobuhvatni u tom pogledu. I VSS i VKS i dalje zahtevaju da pojedinačni sudovi dostavljaju periodične izveštaje o kretanju predmeta i da svaki sud vodi svoju bazu podataka o rezultatima.
  5. Takođe, postoji preklapanje u promovisanju sudske nezavisnosti i integriteta. Zainteresovane strane iznose da je VKS aktivniji od VSS u promovisanju nezavisnosti, i mnogi predlažu da VSS treba da igra istaknutiju ulogu. Akcioni plan NSRP zadužuje VKS za nadgledanje mera unapređenja integriteta u sudovima,604 dok je VSS odgovoran za izbor i evaluaciju sudija i za nadgledanje planova integriteta.
  6. Upravljanje državnim službenicima je još jedna oblast gde preklapanje ometa delotvornost. Predsednici pojedinačnih sudova upošljavaju svo osoblje sudova i upravljaju njime. Upošljavanje državnih službenika se obavlja prema širokim uputstvima VKS, ali VKS nije izdao smernice, tako da MP i dalje određuje broj državnih službenika. Preklapanje između tela koja donose pravila može da objasni ogromne razlike među sudovima u strukturi osoblja, kao i u korišćenju osoblja na određeno vreme, pod ugovorom i volontera koji popunjavaju ona mesta gde predsednici sudova smatraju da ima praznina. Od 2016. godine, VSS će biti odgovoran za obezbeđivanje adekvatne obuke, kompenzaciju, upravljanje učinkom i disciplinu sudskog osoblja. VSS se još nije usredsredio na ova pitanja, ali ona će biti ključna za dalje unapređenje učinka.
  7. Napredak kapitalnih projekata je ometen zbog podvojenosti u rukovođenju kapitalnim i tekućim rashodima. Do nedavno, VSS je bio odgovoran za tekuće troškove i troškove održavanja infrastrukture, dok je MP imalo ovlašćenja nad kapitalnim rashodima. Od 2014. godine, MP ima obe ove funkcije pa omogućava koherentniji pristup investicijama u infrastrukturi. Od 2016. godine se planira da ova odgovornost pređe u paketu na VSS. Iako je ovaj pomak možda odgovarajući, prenošenje odgovornosti tamo-ovamo koči obe institucije u razvoju većih kapaciteta. Neobično je što se takva ista promena možda neće desiti i sa resursima IT. Naime, za očekivati je da MP zadrži odgovornost za kapitalne investicije u IT, a VSS za rad i održavanje IT sistema, tako da će podvojenost odgovornosti ostati. Pravosudni sistem treba da ponovo razmotri određivanje funkcija u vezi sa kapitalnim i tekućim rashodima kako bi se osigurala koherentnost u ovoj bitnoj oblasti.
  8. Gledajući unapred, važno je planirati promene zasnovane na zakonu, tako da se saveti pripreme da preuzmu nove funkcije krajem 2015. godine. Redovniji sastanci ovih raštrkanih zainteresovanih strana takođe bi mogli pomoći da se spreči da problemi „propadaju kroz pukotine“ i promoviše u većoj meri kohezivan i koordiniran pristup rukovođenju ovim sektorom.

ii. Sastava Saveta (VSS / DVT)

  1. Osnivanje saveta je u skladu s evropskim standardima, međutim nekoliko detalja u njihovom sastavu i organizaciji odstupaju od preporuka CCJE.605 Reforme za jačanje saveta su trenutno u razmatranju. Te reforme će verovatno zahtevati ustavne amandmane i mogu se razmatrati u paketu ustavnih amandmana.
  2. Sastav Saveta/Veća i način imenovanja njihovih članova nije u skladu s preporukama CCJE. Narodna skupština bira osam od jedanaest članova VSS s tim da su ostala tri člana po službenoj dužnosti. Sadašnji sastav Saveta/Veća podrazumeva Ministra pravde i Predsednika odbora za pravosuđe Narodne skupštine. Mišljenje CCJE br. 10 (2007.) prihvata da Saveti/Veća mogu da imaju mešovit sastav sudija i nesudijskih članova, ali taj sastav mora da garantuje nezavisnosti sudstva i mora se izbeći bilo kakvo prisustvo samointeresa, samozaštite i kronizma. CCJE odlučno odbacuje uključivanje predstavnika drugih resora vlade u Savetu/Veću, naročito iz izvršne vlast. CCJE takođe ne preporučuje proces izbora po kome predstavnici drugih resora vlade nominuju članove Saveta/Veća. Prema tome, ovakav sastav Saveta/Veća u Srbiji treba da se koriguje.606
  3. Mišljenje br. 10 daje još dve sugestije u pogledu sastava, a koje još nisu prisutne u sadašnjem Savetu/Veću u Srbiji. Prva je učešće tehničkih specijalista u diskusijama po specifičnim pitanjima, ali bez prava glasa. Druga je predloženi izbor nesudijskih članova koji bi doneli dodatne sposobnosti, znanja i gledišta, kao što su to npr. predstavnici civilnog društva ili mali preduzetnici. Možda bi Savetu/Veću ovi dodatni glasovi koristili u radu.
  4. Zamena svih članova saveta svakih pet godina je takođe problematično.607 Istovremena zamena svih članova predstavlja gubitak institucionalne memorije za bilo koju organizaciju. To je posebno nezgodno u ovoj fazi kad VSS i DVT još uvek razvijaju svoju unutrašnju strukturu, procedure i institucionalne kapacitete. Ovu situaciju treba razrešiti usvajanjem programa parcijalne zamene izabranih članova, kao što to preporučuje Mišljenje br. 10 (2007.).
  5. Zatim, jako je malo informacija o kandidatima u procesu imenovanja. Usled toga, sudije i tužioci ne mogu da glasaju na osnovu informacija o onim osobama koje će ih predstavljati. Slično tome, stručnjaci iz javnog sektora i stručna udruženja nisu u mogućnosti da pruže savet zasnovan na informacijama. Umesto toga, zainteresovane strane navode da procesom dominiraju politički, lični i faktori popularnosti umesto dosadašnji rezultati/iskustvo kandidata ili njihovi stavovi po pitanju politika Saveta/Veća. U budućnosti, imenovanja bi mogla biti praćena nekom osnovnom i objektivnom statistikom o postignutim rezultatima i iskustvu kandidata i njihovim planovima za članstvo Saveta/Veća što se može koristiti kako bi se dale neke informacije bitne za proces.
  6. Na kraju, izvesno menadžersko iskustvo bi bilo dragoceno za članove saveta. Menadžersko iskustvo sudija i tužilaca se u principu stiče tokom službe. Predsednici sudova i glavni javni tužioci dobijaju većinu ove praktične obuke; međutim Zakon o VSS sprečava da predsednici sudova budu kandidati za članove VSS. Poznavanje principa i prakse upravljanja bi bila značajna prednost u interakciji s upravom Saveta i u tumačenju informacija i preporuka koje stižu odatle. Uvećanje menadžerskog iskustva se može postići uključivanjem takvog iskustva u kriterijume za izbor.

iii. Ovlašćenja Saveta/Veća

  1. Ovlašćenja Saveta/Veća u vezi sa imenovanjem, unapređenjem i otkazima su u većoj meri ograničena u odnosu na ono što se traži prema evropskim i međunarodnim standardima. Sada, Narodna skupština odobrava inicijalna imenovanja za sve sudije i tužioce kao i imenovanja za predsednike suda i glavne javne tužioce, unapređenja javnih tužilaca i otkaze za predsednike suda i javne tužioce 608 . Imenovanja od strane zakonodavne vlasti su retka u Evropi i izazivaju zabrinutost za nezavisnost pravosuđa.609 Kao što Venecijanska komisija kaže:

    „umešanost Parlamenta u imenovanje sudija rizikuje politizaciju imenovanja, a posebno za sudije niže instance, a teško je razumeti u čemu je dodata vrednost parlamentarne procedure“.’610

    Akteri su svesni ove manjkavosti, tako da su ustavni amandmani u razmatranju.
  2. Kao elegantnu privremenu meru, NSRP donosi da samo po jedan kandidat treba da bude predložen po upražnjenom mestu i na taj način uskraćuje Narodnoj skupštini da bira kandidate od više predloženih. Ipak, amandmane treba uzeti po hitnom postupku jer će to biti pozitivan korak ka sudskoj nezavisnosti i razdvajanju vlasti u Srbiji.
  3. Izglasavanje amandmana, međutim, neće biti rešenje za zaustavljanje svih političkih uticaja pošto postoje i suptilnije forme uticaja. Percepcija među sudijama i tužiocima o nezavisnosti njihovog pravosudnog sistema je niska, a podjednako je loša percepcija među advokatima i opštom javnosti 611 a ovakva percepcija verovatno ne potiče samo od davanja odobrenja od strane Narodne skupštine. Neke zainteresovane strane tvrde da imenovanja u pravosuđu postaju politizirana već u ranoj fazi kada političke partije pregledaju imena pre nego što se Narodna skupština uključi i kažu da je ova praksa ukorenjena u kulturi srpskog pravosuđa već decenijama 612 . Ukoliko je tako, onda će za unapređenje pravosudne nezavisnosti i poverenja javnosti biti neophodne promene ponašanja tokom čitavog procesa. Realizacija odgovarajućeg upravljanja i rukovođenja u čitavom pravosuđu biće ključno za obezbeđivanje da se duh amandmana održi u svakodnevnom funkcionisanju.
  4. Na finansijskom planu, nivo nezavisnosti sudova i saveta od izvršne vlasti izgleda da je dobar. Neke zemlje su ustanovile ustavnu kategoriju namenskih sredstava kako bi zaštitile svoje pravosuđe od ugrožavanja njegove finansijske nezavisnosti. Međutim, teško je odrediti pravu namenu. Isto tako, pravosuđa koja imaju takvu ustavnu zaštitu (pre svega u Latinskoj Americi) nemaju značajno bolji učinak.613 Srbija se nalazi na začelju u pogledu odnosa rashoda na pravosuđe kao udela u BDP. Ukoliko bi Srbija usvojila sistem namenskih sredstava koji se zasniva na procentu od BDP, dostigla bi evropski limit; ako se ta namenska sredstva zasnivaju na procentu od državnog budžeta, onda bi premašila evropski limit. Umesto toga, raspodela resursa u okviru pravosuđa pati od prevelike rigidnosti koja nije ni zbog paketa resursa, niti je nameće Ministarstvo finansija. 614 U budućnosti, bolji finansijski menadžment, naročito u okviru Saveta/Veća, biće ključan za obezbeđivanje da pravosuđe može delotvornije da sprovodi finansijsku nezavisnost.
  5. Van finansija, definisani poslovi i ciljevi Saveta/Veća ostaju nejasni. Strateška smernica 1.1.2 Akcionog plana NSRP zahteva pojašnjenje „specifičnih nadležnosti“ Savet/Veća, a kroz izmenu relevantnih pravila procedure. Međutim, nije rečeno koje nadležnosti treba pojasniti i umesto toga navode se samo primeri. 615 I Savet i Veće treba što pre da odrede te definicije, osim ako ih neki zakon ne bude regulisao umesto njih.
  6. Organizacija rada članova Saveta/Veća je drugo pitanje koje izaziva zabrinutost. Detalji o unutrašnjoj organizaciji su prepušteni Savetu/Veću, ali do sada je učinjeno malo pomaka. USAID-ov Program razdvajanja vlasti (SPP) preporučio je formiranje internih odbora, a naročito odbora za budžetska pitanja. Međutim, Savet/Veće, VKS i RJT smatraju da mogu da usvoje samo one strukture i procese koji su određeni njihovim statutima i propisima koji regulišu njihov rad. Iz tog razloga, VSS je naznačio da ne može da osnuje interne pododbore. Ovaj ćorsokak se mora rešiti kako bi Savet/Veće realizovali svoju funkciju delotvorno ili će ih posao ubrzo nadvladati.616

iv. Menadžerski kapaciteti u Savetu/Veću

  1. Savet/Veće ne mogu da funkcionišu delotvorno bez menadžerske podrške. Članovi Saveta/Veća čine upravljačko telo; oni nadgledaju rukovođenje, ali ne rukovode direktno. Ovakva podela rada postavlja pitanje da li je menadžerska podrška Savetu/Veću adekvatna. CCJE i druga tela EU i SE nisu odredili posebne standarde, samo su istakli potrebu za administrativnom ili menadžerskom kancelarijom. U svetlu toga, sledeća analiza koristi nekoliko kriterijuma: postojanje i sprovođenje plana organizacije; saobraznost plana s opštim principima rukovođenja i njegova jasna adekvatnost u svetlu postavljenih ciljeva.
  2. Savet/Veće utvrđuje organizacioni plan i preduzima korake za njegovu realizaciju. Organizacioni dijagrami administrativnih kancelarija VSS i DVT prikazani su na Slici 110 i Slici 111. Savet/Veće nema generalnog direktora niti administrativnog direktora, što bi bilo normalno za ovakav tip institucije. Umesto toga, Savet/Veće ima Sekretara administrativne kancelarije s ograničenom nadležnošću i nižom pozicijom. Tu ulogu bi trebalo proširiti da omogući vođi te organizacije da pruža savete Savetu/Veću o organizacionim i menadžerskim pitanjima. Struktura slična Agenciji za borbu protiv korupcije bi možda bila delotvornija, gde direktor rukovodi organizacijom a odgovara Odboru.
  3. Administrativna kancelarija VSS je već brojna. Struktura predviđa 45 radnih mesta, 1 ‘sektor’, i 3 odeljenja. Godinu dana nakon usvajanja propisa, 617 Administrativna kancelarija VSS je popunila 34 od 45 mesta. Sektor za finansijsko-materijalne poslove je popunjen osobljem prebačenim iz MP, a ostala mesta su popunjena državnim službenicima koji su već radili u sudovima. Sekretar kabineta, pravnik po struci i iskustvu, nadgleda rad tri odeljenja dok pomoćnik sekretara kabineta, ekonomista, nadgleda Materijalno-finansijski sektor. Prethodno rukovodeće iskustvo ne predstavlja zvanični kriterijum za ova radna mesta. VSS ima samo jedu osobu za IT ( trenutno na odsustvu) i samo jednu osobu za ljudske resurse, koja radi samo na internim odnosima, kao što je procesuiranje plata.
  4. Administrativna kancelarija DVT je manja i slabije razvijena, ali njena je uloga uža jer se fokusira na tužilačke usluge. Ukupno ima 16 zaposlenih u Administrativnoj kancelariji, od kojih je 12 upućeno iz javnih tužilaštava, a 4 po ugovoru na određeno vreme. DVT ima 2 odeljenja i 1 sektor. Pošto nema šefova odeljenja, sav posao ide preko Sekretara Administrativne kancelarije. Osoblje zaduženo za specifične poslove, kao što je IT, ne postoji, ali u planu je da se angažuju ljudi na tim pozicijama.
  5. Da je mandat Saveta/Veća čisto administrativne prirode, ovakva struktura bi bila dovoljna, ali njihova uloga je daleko složenija i zahteva širi dijapazon stručnosti. I Savet i Veće ispunjavaju osnovne administrativne zadatke. Međutim, osoblje nije pripremljeno da kreira, nadgleda i implementira proaktivniji pristup rukovođenju i planiranju jer im nedostaju sposobnosti i iskustvo za rukovođenje. Npr, kapacitet VSS za ljudske resurse se odnosi pre svega na interne i rutinske kadrovske potrebe VSS. Međutim, proaktivno rukovođenje ljudskim resursima obuhvata procenu potreba za ljudskim resursima za sudove u celini na osnovu promenljive prirode sudskog posla (nova potražnja, nove tehnologije i nove procedure). Strukturne promene mogu da zahtevaju izmenu opisa radnih mesta, i samim tim i kvalifikacija, procenu i redefinisanje brojčanog odnosa sudija-nesudijsko osoblje i identifikovanje novih oblika stručnosti u centralnim i decentralizovanim jedinicama rukovođenja. S obzirom na sadašnji nivo sposobnosti osoblja, nije jasno kako će VSS ostvariti te promene. Složeniji zadaci uključuju i procenu kako dodatna vrsta resursa može da utiče na potreban rashod u drugim oblastima, posebno kod budžetskog planiranja. Budžetski analitičari moraju uzeti u obzir direktne troškove (plate i dodaci, ili pak cena softverskog dizajna i njegove instalacije), kao i relevantnu opremu, prostor, obuku i zahteve održavanja. Finansijski rukovodioci, u saradnji s ostalim jedinicama rukovođenja, treba takođe da identifikuju alternativne kombinacije različitih inputa, njihov nivo ekonomičnosti i da dozvole veću fleksibilnost u izboru resursa.
  6. Isto tako, organizacione šeme VSS i DVT ne sadrže funkciju sveukupnog planiranja na osnovu statističke analize i ostalih čvrstih podataka. Strateški Akcioni plan (1.3.1) predviđa uspostavljanje radnih tela za analizu organizacionog učinka i u VSS i u DVT, ali još ništa nije preduzeto po tom pitanju. Kratak opis u Planu ne obuhvata da li će se ova tela baviti nekim planiranjem osim sastavljanja izveštaja i predlaganja mera za unapređenje.
  7. Organizacija jedinice rukovođenja VSS odgovara tradicionalnom domaćinskom pristupu organizaciji administracije i rukovođenja. Kada se postojeća radna mesta popune, Savet će morati da razmotri dodavanje jedinica sposobnih za analiziranje učinka, identifikovanje oblasti za unapređenje i donošenje sugerisanih rešenja.
    Trenutno, planske i analitičke sposobnosti VSS su minimalne. VSS ima jedno radno mesto za „analitičko-planske poslove“ u Odeljenju za budžetsko i analitičko planiranje mada se opis tog radnog mesta fokusira jedino na budžetiranju za plate i tekuće troškove. U istom tom odeljenju, samo je jedan zaposleni zadužen za procesuiranje podataka, a opis posla zahteva samo srednju stručnu spremu i dve godine radnog iskustva. U principu, zaposleni svoj svakodnevni posao smatraju čisto administrativnim. Dva statistička radna mesta u Odeljenju za statusna pitanja sudija uglavnom su određena za procesuiranje podataka koji su već prikupljeni automatski. Takođe, postoji i jedan administrator baze podataka u Odeljenju za ljudske resurse, ali ta osoba će raditi samo na unutrašnjem sistemu Saveta.
  8. Uprkos brojnim pravničkim radnim mestima, ne postoji ni odeljenje ni lice koje analizira mogućnosti za pojednostavljenje procedura ili načina da se otklone uska grla u procedurama u procesuiranju predmeta. Radno(a) mesto(a), koje bi se usredsredilo na ovo pitanje, moglo bi da se dobro uklopi u Odeljenje za plan i analizu, pod pretpostavkom da se ustanovi. Ono bi takođe moglo da analizira predloge za izmene procedure koji dolaze od ostalih tela i resora vlade. Takođe, osoblje tog odeljenja bi moglo da vrši veoma potrebnu analizu finansijskih implikacija budućih reformi kako bi se osigurao delotvoran rezultat u saradnji sa „sektorom“.
  9. Kada se početna organizaciona struktura bude realizovala u potpunosti, VSS treba da analizira dodatne potrebe za proaktivnije rukovođenje. To bi značilo pre svega analizu kvalifikacija rukovodilaca odeljenja i odseka kako bi se obezbedilo da oni (ili njihovi neposredni savetnici) mogu da izvrše planiranje na osnovu scenarija i podataka, koristeći dostupne podatke i uporedna iskustva. Bitno je da iskustva naučena od drugih evropskih zemalja ne ostanu zatvorena u Odeljenju za evropske integracije, već da se podele s drugima i realizuju.

v. Struktura i kapacitet Ministarstva pravde

  1. Ministarstvo pravde (MP) se sastoji od osam glavnih tematskih jedinica, a na čelu svake od njih je po jedan pomoćnik ministra 618 . Tu takođe spada i Kabinet Ministra i Sekretarijat sa generalnim sekretarom Ministarstva. Godine 2013. broj stalno zaposlenih je bio 174, kao i 13 njih zaposlenih na određeno vreme i konsultanata. Međutim, plan ljudskih resursa predviđa 228 zaposlenih. Sveobuhvatni podaci o broju zaposlenih u Ministarstvu na neodređeno vreme i konsultanata na određeno vreme nisu bili dostupni, ali postoji širok spektar donatorskih projekata koji pružaju široku podršku MP i reformi pravosudnog sektora.
  2. Radna snaga MP je relativno dobro kvalifikovana za svoje zakonske dužnosti i većina kadra ima tercijarno obrazovanje.619 Međutim, manje su pripremljeni za rad na politikama i planiranju ili za druge analitičke poslove.
  3. Osnovna odgovornost MP je u oblasti politike i zakonodavstva i kao glavnog pregovarača u pregovorima o pristupanju po Poglavlju 23. Obavljanje ovih funkcija zahteva jake pravne, analitičke i planske sposobnosti i sposobnost upravljanja projektima. Stoga je potrebno razvijanje kapaciteta i obuka, posebno u razvoju politika i unapređenju sposobnosti upravljanja projektima. To obuhvata osnovne kapacitete za analizu statistike i za izdvajanje i predstavljanje informacija koje su relevantne za politiku kao podrška procesu donošenja odluka (kroz preglede, memorandume i izveštaje o politici). To je od najvećeg značaja za pregovore o pristupanju po Poglavlju 23. Ograničenja u resursima javnog sektora Srbije će verovatno i dalje postojati. Stoga je potrebno jasno određivanje prioriteta. Iako rukovodstvo MP predviđa buduće potrebe poslovne prirode u jednom broju oblasti, ne postoji formalizovana strategija ljudskih resursa.
  4. Sektor za evropske integracije i međunarodne projekte ima ograničene resurse za vršenje funkcije bitne koordinacije i mobilizacije resursa. Značajna pretpristupna sredstva su raspoloživa za podršku reformama u pravosuđu. Isto tako, intenziviraće se zahtevi za izveštavanjem i koordinacijom sa zvaničnicima EU kad Srbija dobije zvaničan status kandidata. Ovaj sektor sada ima 11 zaposlenih, uključujući i pomoćnika 219 ministra. U sektoru se takođe nalazi i Jedinica za obezbeđivanje reformi i pristupanja (RAFU - The Reform and Accession Facilitation Unit), koju finansira MDTF-JSS i sastoji se od 12 savetnika. RAFU pruža analitičke, savetodavne i izveštajne usluge u nekoliko ključnih oblasti, kao što su reforma usluga tužilaštava, reforma sudske mreže, obuhvat i komunikacija, analiza resursa, pravna pomoć, reforma pravne struke, borba protiv korupcije, itd. Da bi se savladala povećana količina posla u vreme predpristupnog procesa i kako bi se osigurala održivost, treba postaviti kao prioritet povećanje broja zaposlenih u ovoj važnoj poslovnoj oblasti. U toku procesa pridruživanja EU, većina zemalja-kandidata je povećala broj zaposlenih u javnoj upravi u funkciji vezanoj za EU, uključujući i ministarstva pravde. Često je kadar preusmeravan iz drugih oblasti. Nakon pristupanja, te kapacitete treba održati i uključiti u celo MP.
  5. Potrebno je ostvariti čvrstu komunikaciju između Sektora za materijalno-finansijske poslove i VSS i DVT da bi se obezbedila koordinacija tekućeg i kapitalnog budžetiranja. Iako bi, dugoročno gledano, Savet/Veće mogli da preuzmu odgovornost za kapitalni budžet, u međuvremenu moraju da postoje snažniji mehanizmi saradnje između Saveta/Veća i MP. Sadašnje finansijsko upravljanje se pre svega bavi procesuiranjem finansijskih transakcija i kontrolom usaglašenosti, a manje planiranjem resursa. (Videti Odeljak o upravljanju resursima). Taj sektor ima 23 zaposlenih, uključujući i pomoćnika ministra. Nakon prenošenja funkcija na Savet/Veće, može se sprovesti preorijentacija funkcije finansijskog upravljanja u MP kako bi se obezbedila šira analiza politike, pratila ekonomičnost i poboljšali efikasnost i učinak pravosuđa. To će zahtevati bolje informacije i upravljanje podacima, uključujući i kreiranje baze podataka o broju predmeta, zaposlenima i troškovima u čitavoj sudskoj mreži, zajedno s instrumentima za planiranje resursa koji povezuju budžetske alokacije s potražnjom za uslugama i rezultatima.

vi. Menadžerski kapaciteti u sudovima

  1. Delotvorno upravljanje i rukovođenje su posebno važni na nivou sudova. Predsednici sudova tradicionalno rukovode i nadgledaju svoje sudove i sudove hijerarhijski pod njima, bar teoretski. U tom smislu, predsednici sudova služe kao srednja upravljačka i rukovodeća tela.
  2. Stoga, bojazan izaziva činjenica da predsednici sudova nisu imenovani od 2010. godine i mnogi od njih su bili „v.d.“ u dužem periodu, a povremeno bili zamenjivani bez opravdanja. Akteri iznose da je taj produženi „v.d.“ status doveo do raznih problema za ove ključne igrače, uključujući strah od bavljenja pitanjima rukovođenja, samocenzuru u osetljivim stvarima i generalni osećaj nesigurnosti i zavisnosti, što je imalo negativan uticaj na učinak poslednjih godina. Srećom, ovo pitanje je rešeno imenovanjem 141 predsednika suda maja 2014. godine. To predstavlja mogućnost da se investira u ove predsednike i izgrade njihovi kapaciteti rukovođenja.
  3. Postoje značajne razlike u rukovođenju sudovima među pojedinačnim sudovima. Ovlašćenja predsednika sudova su prilični široka (videti Okvir 19), a struktura sudova i tužilaštava je određena detaljnim propisima. Međutim, nema jednoobraznog pristupa implementaciji tih ovlašćenja i vrlo su ograničene smernice i odgovornost. Prilikom nekoliko poseta na terenu, akteri iz pravosuđa su komentarisali kako nije moguće udovoljiti tolikim propisima, tako da su oni primorani da koriste diskreciono pravo i biraju koji propis da prekrše - ironično je da se s toliko previše rigidnih propisa stvara nered. Rezultirajuća razlika je vidljiva u strukturi osoblja, izvršenju budžeta, docnjama, u pravosudnoj produktivnosti i naporima za smanjenje broja starih predmeta, kao i u korišćenju automatizovanih sistema i podnošenju izveštaja. Verovatno je neophodna veća doslednost iako ne po cenu gušenja produktivnih inovacija.
  4. Menadžerske sposobnosti predsednika sudova su bitne za uspeh. Akteri navode da glavna odrednica učinka suda nije njegova lokacija, broj novih predmeta ili njegova infrastruktura, već kvalitet svakog pojedinog predsednika suda i njegova spremnost da se bavi problemima u sudu.
  5. Učinak predsednika sudova je bio različit – oni koji su su imali dobre rezultate baziraju svoj uspeh na individualnom entuzijazmu i uglavnom nepriznatom naporu. Veoma malo obuke je obezbeđeno za predsednike osnovnih sudova, a mogućnosti da se oni sretnu i razmene iskustva su retke. Neki predsednici sudova, čak i kada su bili „v.d.“, bili su proaktivni u svom rukovođenju i postavili su pred svoje sudije i osoblje jasna očekivanja u vezi sa učinkom. Ostali jednostavno gase požar kako stignu. Negde u sredini su primeri, navedeni u ovom izveštaju, improvizacija u cilju rešavanja ad-hoc problema, koje su dovele do inovacija, te bi se od njih moglo učiti i isto ponoviti širom zemlje. Predsednici sudova iznose da njihovi sudovi imaju bolji učinak - a njihova uloga je lakša - u okruženju upravljanja i rukovođenja gde postoji dovoljno opštih pravila za određivanje parametara, ali i dovoljno fleksibilnosti za prilagođavanje i inovacije, a sve to ojačano kroz smernice i sticanje znanja od kolega.

Okvir 17: Iz Zakona o uređenju sudova

Dužnosti predsednika sudova su: predstavljaju sud, rukovode sudskom upravom, odgovorni su za pravilan i blagovremeni rad suda, obezbeđujući zakonitost, red i tačnost u sudu; nalažu otklanjanje nepravilnosti, sprečavaju odugovlačenje u radu, kreiraju listu advokata za pružanje besplatne pravne pomoći, staraju se o nezavisnosti sudija i ugledu suda, i vrše druge poslove određene zakonom i Poslovnikom suda.

U Srbiji, sudska uprava, za koju odgovara predsednik suda, ima zadatak da podržava vršenje sudske vlasti, a naročito: uređivanje unutrašnjeg poslovanja, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika, aktivnosti vezane za stalne sudske veštake i tumače, razmatranje pritužbi i predstavki, vođenje statistike i sastavljanje izveštaja, izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija, finansijsko i materijalno poslovanje suda, i overa isprava namenjenih za upotrebu u inostranstvu. Sudska uprava se detaljnije uređuje Sudskim poslovnikom.

  1. Većini predsednika sudova nedostaje specijalizovano osoblje da im pomaže u radu, a sudski propisi ili ne spominju ili su znatno zastareli u vezi s potrebama za pratećim osobljem. Neki predsednici su osnovali ad-hoc timove za pružanje podrške. U Vršcu, npr, predsednik suda ima podršku aktivnog i stručnog tima srednjih menadžera koji mu pomažu u donošenju odluka, implementaciji i praćenju rezultata. Ovakav pristup treba sistematizovati. Ne treba nastaviti s praksom da se koriste službenici za ove zadatke, ili da se angažuju stručnjaci pod ugovorom. Stoga, pored razvijanja kadrovske strukture u Savetu/Veću, program poboljšanja učinka zahteva razvijanje profila osoblja radi podrške predsednicima sudova. Neke funkcije bi bile podesne za menadžere sudova, neke za savetnike rukovodstva, a druge za kombinovani profil IT/statističkog stručnjaka. Postojeće osoblje – posebno saradnici i zapisničari – moglo bi da uzdigne svoje uloge. Ključno je da se za njih stvori atraktivna karijerna lestvica gde radna mesta imaju zvanično priznanje, detaljan opis odgovornosti, kriterijume za njihov izbor i plate koje su u srazmeri s njihovom tržišnom vrednošću.
  2. Prema novoj organizaciji upravljanja, uloga predsednika suda će biti još značajnija. Savet/Veće i njihove rukovodeće strukture će odgovarati za određivanje i praćenje svih standarda za rad svojih institucija, praćenje svog učinka i izvršenje nekih centralizovanih projekata. Međutim, Savetiu/Veću je potreban input „odozdo“ i repliciranje nekih funkcija s nižih stepenica organizacione hijerarhije. Potrebno je dalje razjašnjenje odgovornosti i donošenja odluka u sudovima višeg stepena. Uz to, pojedinačni sudovi moraju da imaju adekvatna sredstva da izvršavaju savremene zadatke.
  3. Rukovođenje od strane grupe sudija bi dalje osnažilo učinak suda i pomoglo predsedniku suda u vršenju njegovih dužnosti. U Holandiji, npr, taj posao obavlja upravni odbor suda. Ovi odbori funkcionišu kao mini savet. Ako bi se osnovao na nivou apelacionih sudova, taj odbor bi mogao da uključi sudije nižih sudova. Rad u odboru ne mora da bude s punim radnim vremenom mada Srbija ima dovoljno sudija da su stalni odbori moguća varijanta. Mnogo zavisi i od toga koliko će VSS delegirati nadležnosti u odlučivanju nižim instancama pravosudne hijerarhije. Slično važi i za DVT i tužioce.
  4. Iako bi VSS i DVT trebalo prevashodno da se fokusiraju na sopstvene organizacione i rukovodeće jedinice, oni će brzo morati da nastave s definisanjem upravljačkih i rukovodilačkih odgovornosti pojedinačnih sudova. To je mesto za praktične inovacije radi unapređenja pružanja usluga. Stoga, ciljevi VSS i DVT treba da budu izvodljivi jednoobrazni standardi koji ipak ostavljaju prostora za korisne inovacije.